发达国家食品安全监督管理体系概览

刘北辰

食品是人类赖以生存和发展的物质基础。食品质量与安全关系到人类的健康、社会的稳定和经济的发展。因此，发达国家政府纷纷采用技术和法律的手段提高食品安全管理水平，对影响食品质量安全的因素进行有效监控。

目前世界各发达国家，例如美国、加拿大、日本以及欧盟等均已建立了较为完善的国家食品质量安全监督管理体系，从而保证了政府监管有力，国民能享受到安全、卫生的食品供应。研究和分析发达国家食品安全监督管理体系，将为我国食品安全监督管理体系建设提供可借鉴的经验和教训。

一、美国：三部门权力相互分离与制约

美国食品质量安全法律法规体系包括《联邦食品、药品与化妆品法》、《联邦肉检验法》、《禽肉制品检验法》、《蛋制品检验法》、《食品质量保护法》以及《公共健康服务法》等。由美国众议院制定并公布的美国法典（USCode）共50卷，与食品有关的主要是第7卷（农业）和第21卷（食品与药品），其中第21卷第9章为《联邦食品、药品与化妆品法（FDCA）》，美国大部分食品法的精髓来自FDCA。美国联邦法典（CFR）是联邦政府发布的综合的永久性法规，分为50卷，与食品有关的主要是第7卷（农业）、第9卷（动物与动物产品）和第21卷（食品与药品）。美国食品与药物管理局（FDA）和美国农业部（USDA），依据有关法规在科学性与实用性的基础上负责制定《食品法典》，以指导食品管理机构监控食品服务机构的食品质量安全状况，以及零售业和疗养院等机构预防食物性疾病。约有100万家零售食品厂商在其运作中应用《食品法典》。

为确保食品安全，美国总统于1997年宣布并实施了《食品安全行动计划》。联邦政府、州政府、地方政府和美国食品行政部门要对总统、国会、法院及社会公众负责。美国建有联邦、州和地方政府既相互独立又相互合作的食品安全监督管理网。食品机构中资深的科学家和公共健康专家互相合作，努力保证美国食品的安全性。協调机构定期地咨询政府以外的科学家，以获得科技方法、过程和分析方面更多的建议和最前沿的信息。联邦政府负责食品安全工作的机构是农业部下属的食品安全与检验服务部（APHIS）、人类健康事务部下属的FDA以及环境保护署。其中，FSIS负责肉、禽、蛋及其制品的食用安全、卫生，FDA负责FSIS负责范围之外的食品的安全与卫生。

在食品质量安全监督工作上，联邦政府不依赖于各州政府，他们在全美国设立多个检验中心或实验室，并向全国各地派驻大量的调查员。但在一些具体问题上，联邦政府与一些州政府签定协议，授权当地一些检验机构按照联邦政府的方法检验食品，并由联邦政府付费。联邦所有具有食品质量安全监督职能的机构都不具有促进贸易的职能，从而保证食品质量安全监督免受地方和部门经济利益影响和干扰。美国食品质量安全体系的特征是：总统（政府）、国会、法院三个部门权力相互分离与制约、透明性、制订决议的科学性以及公众参与。这个体系遵循以下原则：只有安全卫生的食品才可以在市场上销售；食品质量安全方面的协调决策建立在科学基础上；政府负有强制责任；要求厂商、销售商、进口商及其他人遵守；协调过程对公众是透明的并且是可以参与的。科学和风险分析是制订美国食品质量安全政策的基础。在美国食品质量安全法令、法规和政策制定过程中应用了预防方法。

二、加拿大：加拿大食品检验署（CFIA）负责所有食品检验工作

加拿大的食品质量安全法律、法规体系包括《加拿大农产品法》、《食品检验机构法》、《食品与药品法》、《动物健康法》、《肉与肉制品检验法》、《植物保护法》、《种子法》以及《消费品包装及标签法》等。

1997年，加拿大政府将农产与农产食品部、卫生部、工业部、渔业与海洋部中与食品检验工作相关的部门合并，成立加拿大食品检验署（CFIA），负责该国所有的食品检验工作。CFIA将与食品、植物、动物有关的工作划分为十四个方面，并将全国18个区域的食品安全检查系统纳入单一的体制管理，与此同时，为了能运用于所有食品种类，加拿大还在研究一种综合检验体系，使不同的检验能在相同的准则和指导原则下运作。

三、欧盟：“从农田到餐桌”全过程控制

尽管欧共体自成立起就一直关注食品安全，但是，近年来食品危害事件仍不时发生，特别是疯牛病事件严重地影响了欧盟消费者的信心，20世纪90年代的欧洲食品质量安全制度已不再能满足社会的安全需要。

为了确保食品质量安全高标准及恢复消费者的信心，欧盟正试图建立最新与有效的食品质量安全体系。欧盟2000年公布了《欧盟食物安全白皮书》，并于2002年1月28日正式成立了“欧洲食品质量安全管理局”（EFSA），颁布了第178/2002号指令，规定了食品安全法规的基本原则和要求及与食品安全有关的事项和程序。欧盟食品安全管理局由管理委员会、行政主任、咨询论坛、科学委员会和8个专门科学小组构成。依据独立性、科学性和透明性原则，该权威机构特点是：以最先进的科学为指导；独立于工业和政治利益；向社会公开所进行的严格评审。目前欧盟食品质量安全监控政策的制定主要依据是：《欧盟食品法》；欧盟食品安全权威机构的工作；新的官方监控方法。

《欧盟食品安全白皮书》指出食品质量安全是欧盟食品法的主要目标。食品法以控制“从农田到餐桌”全过程为基础，包括普通动物饲养方法、动物健康与保健、污染物和农药残留、新型食品、添加剂、香精、包装、辐射、饲料生产、农场主和食品生产者的责任以及各种农田措施。

四、日本：食品质量安全标准分两类

日本食品质量安全立法主要有五个方面：食品质量卫生；农产品质量；投入品（农药、兽药、饲料添加剂等）质量；动物防疫；植物保护屯。

日本《家畜传染病防治法》将向日本出口偶蹄动物及其产品的国家分为四类。中国属二类国家，即不允许中国向日本出口偶蹄类动物的内脏、肉、火腿与烤肉，除非这些产品在日本农林水产省注册的工厂中生产。日本厚生省根据日本《食品卫生法》开展食品质量安全管理工作，农林水产省根据《农林物资标准化及质量标识管理法》开展工作。

日本食品质量安全标准分两大类：一是食品质量标准，二是安全卫生标准，包括动植物疫病，有毒有害物质残留等。日本厚生省颁布了2 000多个农产品质量标准和1 000多个农药残留限量标准。农林水产省颁布了351种农产品品质规格。在日本，食品质量安全认证和危害分析与关键控制点（HACCP）认证已成为对食品质量安全管理的重要手段，并普遍为消费者所接受。日本对进口食品实行进口食品企业注册和进口食品检验检疫制度。

日本的食品质量安全管理所需要的费用均列入政府财政预算中，尤其是检验检疫经费一律根据当年计划由财政部门足额予以解决。因此，日本食品质量安全检测机构仪器设备精度高、门类全、配备齐，适合大批量、多项目、高精度、高速度检验的需要。其检验人员也非常优秀，检验技术人员的开支也统一纳入政府财政预算。2001年，日本政府仅拨给农林水产消费技术中心的经费就达49亿日元（动植物防疫、植物病防治费用另有拨款）。

综上所述，美国、加拿大、欧盟、日本等发达国家的实践证明，要确保食品的安全与卫生，使食品企业保持强大的竞争力，政府监管有力，其关键在于建立先进的食品质量安全标准体系和检测体系以及完善的监督管理体系。具体而言包括以下四个方面。

（1）食品质量安全监督管理体系应较完备，食品质量安全政策制定与有关法律建设较为成熟。

（2）要建立符合自身特点的食品安全质量监管模式，对机构的设置、职能划分、运行机制、从业人员资质等方面应有明确的规定。

（3）食品质量安全市场监控系统中建立预警系统，可追溯系统、监测系统、应急系统等，对食品生产、加工和流通即“从农田到餐桌”全过程，采用先进的监控手段和方法。

（4）食品安全监管方面采用一系列具体措施。包括实施食品质量安全市场准入制度、食品质量安全认证制度、食品召回制度以及建立可追溯的食品安全数据库等。

发达国家虽与我国社会制度不同，经济发展文化背景也有差异。而且他们相互间的管理方式也各不相同.但他山之石，可以攻玉。他们在食品安全监督管理体系建设方面的具体经验，仍可以为我国建立健全食品质量安全监管体系提供可借鉴的经验。endprint