公告送达的实践困惑和制度完善

摘 要 民事诉讼中，公告送达是在受送达人下落不明或用其他方式无法送达的情况下对受送达人采取的一种送达方式。为保护受送达人的权利，公告送达应当严格适用。但实践中公告送达的适用存在一些问题，因而有必要对公告送达进行完善。

关键词 公告送达 民事诉讼 缺席判决

作者简介：高阳，杭州市萧山区人民法院，助理审判员。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.137

民事诉讼的公告送达，是指人民法院将待送达法律诉讼文书的内容通过公开公告的方式向受送达人告知，经过一定期间后即推定为受送达人已知悉的送达方式。公告送达是送达的最后一道保障，《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定：受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。公告送达制度的设立缘由，在于无法直接或间接告知受送达人诉讼信息时，审判程序能顺利进行，保障当事人特别是原告及时获取裁判结果的权利。

随着我国经济高速地发展以及社会快速地流动，公民长期外出、去向不明的情况越来越不罕见，民事诉讼中送达问题渐渐凸显，本应是兜底送达方式的公告送达，愈来愈多地成为法官赖以选择的送达方式，公告送达的使用日趋频繁。以杭州市萧山区人民法院为例，2009至2016年，民事一审收案共十三万五千余件，其中10%采用了公告送达。一半的民事一审案件适用普通程序的原因，在于适用了公告送达。

在公告送达的案件当中，绝大部分在审理过程中只公告了一次，但仍有3%多的案件公告了两次甚至以上。

在2009至2016年期间内适用公告送达在100件以上的案由中，适用比例最高的是信用卡纠纷，40%多的该类案件需要公告送达。此外，追偿权纠纷和民间借贷纠纷这三种主要针对借款合同的案由，适用公告送达的比例也相当高，均在20%以上。

一、實践困惑

民事诉讼的送达与当事人的诉讼权利密切相关。送达的目的在于告知受送达人法律文书内容，以此让受送达人的抗辩、上诉等诉讼参与权利不至于落空。公告送达是一种送达的方式，其送达结果应当尽量实现使受送达人知晓诉讼内容这一目的。

但是与其他送达方式不同，公告送达的效力只是一种推定，即公告发出一段时间后，法律文书推定已送达，而不考虑受送达人实际上是否已知悉。受送达人若对公告所送达的法律文书毫不知情，就无法参加诉讼。受送达人的缺位必然导致当事人之间的失衡，在缺乏抗辩的情况下，法院仅根据原告提供的证据及其一面之词作出的判决，极易对受送达人做出不利判决，导致判决不公。如萧山法院在2009-2015年中，曾适用公告送达的民事一审案件，因被告缺席而导致上诉率低于整体的民事一审，但是改判发回率远远高于所有民事一审案件。

若受送达人在案件后续被强制执行时才得知判决的存在，只要判决实体稍许存在偏差，极易引起其申诉、信访。为保护受送达人的权利，公告送达应当严格适用。然而由于法律和司法解释对公告送达的规定过于粗略，实践中公告送达的适用和使用存在着较大误区，导致公告送达仅仅是为满足法律程序的要求，而不考虑受送达人是否足以知悉。

（一）公告适用过于草率

公告送达的适用条件是因“下落不明”或“其他方式无法送达”。依照《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第二十六条的规定，下落不明是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况。鉴于当前公告案件的数量，法院没有精力对拟适用公告送达的受送达人是否确实下落不明进行调查，事实上法院也难核实。

在司法实践中，一些法院的习惯做法是在受送达人户籍所在村或社区的基层组织出具长期外出去向不明的证明后，才能以下落不明作为适用公告送达的理由。但是受送达人未在户籍所在地居住，并不必然就下落不明。况且在村居撤并的背景下村居的规模往往很大，基层组织工作人员不清楚某个村民或居民去向的情况并不罕见，尤其是城市地区的基层组织，工作人员普遍不认识当地居民。部分基层组织因害怕承担责任等原因，以不具有相应义务为由，不愿意向法院提供这一证明，少数基层组织负责人甚至因与受送达人关系密切或曾在法院“吃过亏”，不愿意配合法院工作。

“其他方式无法送达的”，法理上一般认为应当指穷尽直接送达或留置送达、邮寄送达仍无法有效送达的情形。遍历所有其他送达方式将消耗法院送达人员相当多的时间。在案件数量激增的当下，不少法院的送达人员的在编人数并未同步增加，送达人员不堪重负，没有足够精力认真对待每一个案件的送达，实践中不少案件在一次上门送达未成功，电话也无法联系上的情况下，送达人员就认定受送达人用“其他方式无法送达”。部分送达人员以应付完成手头的送达任务为目的，没有尽心尽责，对当事人的诉讼权利漠不关心，认为只要尝试通知过就算完成任务，通知不上就径直公告。事实上，受送达人因为探亲、出差、旅游等原因外出不在家的情形很正常，仅仅一次直接送达或邮寄送达无果就认定受送达人用“其他方式无法送达”是很草率的。

（二）公告知晓范围狭窄

在民事诉讼实践中，极少有受送达人通过公告送达知晓诉讼相关信息，受送达人通过公告得知相关信息而到庭应诉的情况极其罕见。绝大多数公告送达流于形式，无法做到有效送达。公告在某一种意义上是一种广告，正确地选择媒介，对实现送达的目的极为重要。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》规定公告送达可以在法院的公告栏和受送达人住所地张贴公告，也可以在报纸、信息网络等媒体上刊登公告。但是这两种方式在实务中都存在明显的异化，都难以实现告知受送达人的目的。

法官或送达人员决定张贴或刊登公告的目的，不少只是为履行一下法定程序，不指望或根本没想过受送达人能看到公告。法院不是生活娱乐场所，公众不会主动前往法院，公告张贴在法院公告栏，公众无从留意，即便到法院办事，也不会有闲心留意公告栏。况且法院的公告栏面积有限，张贴的公告往往未到公告期满就已经被新的公告覆盖。在受送达人原住所地张贴公告比在法院公告栏张贴的实际效果稍好，受送达人在原住所地生活过，在当地的熟人多。按照一般习惯，被起诉是一件大事，受送达人有很大的概率能通过亲戚朋友的转告从而知晓公告。但是囿于人力，法院很少会主动前往受送达人原住所地张帖公告，而只是将公告邮寄至住所地所属的基层组织、基层政府或公安派出所，至于这些单位是否确实张贴了公告，法院往往在所不问，大多数单位都对法院邮寄的公告置之不理。endprint

对于在报纸上刊登公告，最高人民法院多次要求一律由人民法院报统一刊登。实务中地方法制报也会刊登法院公告。在这些法制报纸上经常可见若干个整版的法院公告，有的甚至绝大多数版面都是法院公告，即便书记员要将刊载的公告放入案卷，从报上寻找特定的公告也并非易事。法制报纸作为专业报纸，传播覆盖面狭小，一般人极少能接触，受送达人看到报纸并发现自己名字的情形微乎其微。即便刊登在其他纸媒上，现在纸媒的影响力日趋减下，更多的人没有了阅读报纸的习惯，且即便是报纸读者，也很少会查阅公告版面。因此受送达人或其近亲属从报纸上知晓诉讼信息的可能性不大，在报纸刊登公告越来越只是流于形式，应付诉讼程序。

随着互联网的发展，越来越多的人习惯于通过网络浏览新闻和其他信息。一些法院适应时代的发展，强化互联网思维，除用其他方式刊登公告外，还同时将公告在该法院官网上发布。在网上发布公告的程序简单，没有时间和地域的限制，没有版面限制，受众广泛，无需费用，因此覆盖面广，对法院人力和当事人财力的消耗小。但是法院官网不是热门网站，访问率不高，且全国有几千家法院，受送达人或其亲属除非已经通过其他渠道得知涉诉信息，否则不大可能主动去法院网站浏览相关信息。

（三）公告时间过长

根据《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条的规定，公告自发出之日起，经过 60 日即视为送达。60天的开庭公告期加60天的判决公告期，再加上答辩期和上诉期、自动履行期，需公告送达的民事纠纷，从审理立案至执行完毕至少得半年。如此久的时间对不少原告而言是难以承受的。一些被告蓄意利用这一点，故意让法院无法直接送达，恶意拖延诉讼时间。

公告期间的长短，体现了民事诉讼中的效率与公正的价值平衡。法条的本意是公告期间越长，受送达人越有可能知悉公告，其抗辩的权利能获得越好的保障。

但是随之而来，案件审理期间被拉长，诉讼效率不可避免地降低。公正与效率发生冲突时，公正应当作为更重要的司法价值予以维护，但当效率下滑到一定程度时，效率也需要获得兼顾而不能被过分忽视。

二、制度完善

針对公告送达存在的问题，公告送达制度有必要进行完善，以维护受送达人的诉讼利益，减少不恰当的公告送达对案件审理的公正和效率造成损害。

（一）严格审查公告送达的适用

公告送达毕竟只是推定送达，不能能保证实质送达。公告送达作为推定送达，有必要谨慎对待，法院应当严格审查公告送达的适用，建立一套严格的公告送达审查制度。法官认定受送达人下落不明，必须有公安机关或受送达人原住所地的基层组织出具的证明材料；认定通过其他方式无法送达，应当是已经上门或邮寄三次或以上仍然无法联系到受送达人。法官或送达人员应当将适用公告送达前的整个送达过程记录在卷。决定适用公告送达后，公告送达的原因和经过应当记载在卷，在公告送达起诉状和证据副本的同时，法官或送达人员应当要主动地将诉讼情况主动告知受送达人近亲属，并制作告知笔录。

（二）建立公告送达补救制度

司法实践中不乏恶意诉讼的现象，一些原告会利用公告送达不能保证受送达人确实知悉诉讼这一点，故意隐瞒受送达人下落，以便其捏造事实欺骗法院，公告送达方式成为其钻法律漏洞的机会。在离婚纠纷、民间借贷纠纷等许多案件中，原、被告之间往往相互认识，原告应当清楚被告是否下落不明，因此，法院可以借鉴民事诉讼中证人出庭作证签署保证书的做法，在开庭之前，让原告签署保证书，承诺其不清楚适用公告送达的被告的下落和能联系得上的地址、电话等联系方式。法院在诉讼过程中如果发现原告故意提供虚假联系方式，或者明知受送达人下落却拒不告知以骗取法院公告的，可以按照妨害民事诉讼的强制措施处理。

法院在适用公告送达并作出缺席判决后，公告送达的受送达人出现并有证据证明对方当事人向法院提供的住址或电话存在错误的，或者法院适用公告送达前未审查的，有权获得救济，法院应当根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百九十一条之规定，对案件进行再审。

（三）缩短公告期间

公告期间只要在半个月以上，其期间长短与受送达人是否知晓涉诉信息的关系，并没有很密切的关联。公众阅读公告栏和报纸，追求的是时效，不会去留意一个月前的报纸和公告栏。故国外的司法实践中，公告期间一般都较短。如在德国，应送达的书状节本以及相应公告送达的通知张贴于法院的布告牌，只需满2 周即视为送达。日本法律也规定公告送达自告示起始之日起经过两周即产生送达效力，且对于同一当事人第一次以后的公告送达，在开始告示之日的第2日即产生效力。 我国有必要学习外国法律的先进经验，适当缩短公告期间，在维护受送达人诉讼利益的同时，也考虑维护原告及时获得裁判的权利。

（四）建立统一的公告送达网站

在各地法院在其官方网站刊登公告的基础上，最高人民法院可以考虑建立一个专门刊登法院公告的网站——法院公告网，将法院公告统一发布，避免现阶段公告送达的分散状态，以方便公众查询公告。该网站建立后，所有的法院公告，在采用其他方式张贴的同时，均应在该网站刊登。这样，受送达人可以随时随地登陆该公告网站，通过姓名和身份证号码的组合查询全国所有法院涉及自身的公告。该统一公告网站还可以和专业的搜索引擎网站合作，将刊登的公告纳入搜索范围。通过统一公告网站刊登公告，能更好地消除传统张贴刊登公告的弊端，大大提高受送达人接触公告的几率，有利于受送达人及时了解涉及自身的诉讼信息，也为缩短公告送达的期间提供了条件。

最高人民法院关于审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开、庭审公开的四大公开平台建设，从技术上为建立统一公告网站提供了实践基础。全国法院已经建立起了统一的裁判文书公开网站，新建统一公告网站的同时，再建立统一的传票公开网站，这样，公告与传票、裁判文书三个网站的公开内容可以互相关联、互相引用，呈现出一个案件从开庭到生效的审理进程，以实现审判流程的公开，促进司法公开。

此外，现在手机实名制已经在全国得到推行，最高人民法院可考虑与各家移动运营商合作，对于在统一公告网站或统一传票公开网站上刊登的受送达人，根据姓名和后台保存的身份证号码，移动运营商自动查询出受送达人的手机号码，自动向其发送短信。这样，即便原告在起诉时无法提供被告的准确手机号码，法院也能及时联系到被告；被告即便不主动查询，也能第一时间知晓案件情况。

在当前法院“送达难”的状况之下，公告送达是行之有效的制度设计。“通知的权益和发表意见的机会是如此之根本，以至于只有存在最重大的理由，并且尽一切可能保护被告的利益时，才可剥夺。”

因此，法院在运用公告送达时应非常注重对受送达人程序利益的保护，尽量维护受送达人的诉讼权利。

注释：

谭秋桂. 德、日、法、美四国民事诉讼送达制度的比较分析. 比较法研究. 2011（4）.

童磊. 我国民事送达制度的理念转变与价值重塑. 法制与社会. 2011，12（下）.endprint