农民工市民化的成本分担与机制构建

黎 红,杨聪敏

(1.宁波财经学院,浙江宁波315175;2.宁波卫生职业技术学院,浙江宁波315100)

在当前户籍制度改革背景下,加快农民工进城落户和户籍身份转换的步伐,由“名义城镇化”向“实质城镇化”转变,是提高我国人口城镇化质量的核心内容和关键举措。从户籍改革进程看,2000年以后,全国各地先后开展了相关试点工作。浙江省嘉兴市从2008年10月1日起,实行按居住地登记户口的新型户籍管理制度,2010年2月,宁波出台《外来务工人员积分落户暂行办法》。广东省在2010年6月开始实行农民工积分落户城镇的政策,重庆市在2010年8月全面启动解决农民工问题的户籍制度改革。从农民工城镇落户人数看,除重庆比较多(初始的一年半有300万人转户,目前每年有30万人左右)之外,其他地方的绝对人口落户比例较少,如广东省中山市近5年来只有2万人通过积分办法落户城镇,成都市每年进城落户的农民工在200人左右[1]。宁波市外来农民工通过“积分制”落户的每年只有数十人。落户标准要求高,落户人数少,这与上亿进城农民工相比,只是杯水车薪,可望而不可即。所以,现行的以常住人口为统计标准的城镇化率,更多的是一种名义上的“被城镇化”。

为加快推进农民工市民化,国家先后出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》和《关于推动1亿非户籍人口在城市落户方案》三个政策性文件,进一步放宽了农业转移人口城镇落户的条件和标准,为农民工户籍身份转换提供了必要的政策支持。毫无疑问,户籍新政对于推进农业人口转移市民化具有重要作用,但我们也必须看到户籍制度改革不仅涉及农民工的迁徙成本、留城意愿、城市生活成本等问题,还涉及地区之间、城乡之间、农民工与城市居民之间的诸多关系、利益方面的调整以及流入地的环境承载力和财政支付能力问题。因此,分析农民工市民化成本构成,厘清责任主体,确定分担方式和比例,建立分担机制,已成为当前迫切需要解决的重大现实问题。

1 农民工市民化成本构成要素与主要特征

农民工进城就业就是为了改善自身的生活条件,追求幸福生活,并最终在城市扎根落户。农民工市民化需要付出一定的成本,这些成本究竟包括哪些方面呢?

1.1 农民工市民化成本构成要素

由于分析视角不同、区分标准不同,学界对农民工市民化成本构成要素的分析各异,且数量差异巨大。所谓农民工市民化成本主要是指农民工到城镇定居生活并获得相应福利待遇和公共服务等所需进行的各种经济投入[2]。张国胜、杨先明认为：“农民工市民化的社会成本既包括了城市基本公共产品(服务)的供给成本、社会保障成本、城市安居成本、农民工的教育与培训成本等历史积累成本,也包括农民工的私人生活成本和市民化后社会保障继续投入的成本等。”[3]杜宇认为：“农民工市民化的个人成本包括城市生活成本、安居成本、教育培训成本、社会保险缴费成本等四大方面;政府的公共服务成本包括城市基础设施建设、社会保障和公共管理支出等三个方面成本。”[4]杜海峰等认为：“农民工市民化的公共成本包括基础设施建设成本、公共管理成本、教育成本、住房保障成本、社会保障与促进就业成本;企业成本包括社会保障成本、技能培训成本;农民工私人成本包括工资歧视成本、生活成本、智力成本、住房成本、社会保障成本、放弃土地机会成本、社会交往成本、子女教育机会成本、失业风险成本等。”[5]

综合上述学者的观点,农民工市民化社会成本是指其在城市定居生活后,在享受城市公共服务、社会保障待遇和提高生活水平时的各种社会成本、企业成本和个人生活成本支出,一般可分为社会成本和私人成本两大类。社会成本通常包括社会保障、住房保障、劳动就业、公共文化教育、医疗卫生、基础设施建设等方面的成本;私人成本一般包括个人社会保险缴费、购房或租房费用、文化教育支出、因城镇生活增加的开支等方面的成本。

1.2 农民工市民化成本的主要特征

农民工市民化成本是由多种复杂要素构成的,从成本构成形态上看,具有不同的特征。

1.2.1 显性特征与隐性特征

如果深入地分析农民工市民化成本构成要素,不难发现有些市民化成本可通过货币方式进行直接计量,如政府的公共服务投入、社会保障补贴等,有些则难以精确计量,如机会成本、风险成本、精神成本等,因此,以货币形式为区分标准,可分为显性成本和隐性成本两种。显性成本是指可以用货币方式进行量化计算的直接支出成本,隐性成本是指难以用货币形式精确计算的精神、心理、机会、风险等方面的间接成本。

1.2.2 分期分批性特征

农民工市民化是一个长期发展的过程,其进程大致需要十余年甚至更长的时间,由此,农民工市民化成本支出也是根据其进程需要逐步地、分期分批地、多次性地进行投入的。农民工市民化成本按投入时间可区分为当期成本和远期成本两种。当期成本是指当年的一次性投入成本,如政府当年的社会保险费用补贴、劳动就业服务支出、职业培训费用支出等;远期成本指后期的多批次投入成本,如农民工年老退休后的养老保险支出,因农民工城镇落户人数增多,城市需要扩建交通设施、通信设施、文教卫体设施等。所以,农民工市民化成本投入具有阶段性、分批性、滞后性等特征。

1.2.3 区域性特征

中国地域广阔,各地的资源禀赋、经济环境、生产力发展程度、居民生活水平差别较大,由此决定了农民工市民化成本的区域性特征。张国胜、杨先明的研究表明,东部沿海地区农民工市民化成本约年人均9万元,中西部内陆地区农民工5万多元[6]。李小敏、涂建军等根据2013年的全国数据,分别测算出东部地区平均市民化成本为13万元,东北地区平均市民化成本为10.6万元,中部地区为9.9万元,西部地区为11.2万元;影响成本高低的主要因素是城市的生活成本、住房成本、生态环境成本[7]。我国东、中、西部地区农民工市民化成本差别巨大,即使在省域内不同地市之间也存在着一定的差别。张继良、马洪福根据第六次全国人口普查资料测算,江苏外来农民工市民化需要支出12.3万元,而且江苏三大区域之间农民工市民化成本差异明显,苏南为14.6万元,苏中为12.4万元,苏北为11万元[8]。

2 农民工市民化成本责任主体与分担方式

在我国城镇化进程中,农民工进城落户,享受市民待遇,农民工自然是最大的获益者,而保障公民的社会权益平等,向全体居民提供均等化的公共服务也是政府不可推卸的责任,所以,农民工个人(家庭)与政府是农民工市民化成本分担的主要责任主体;同时,农民工进城就业,为企业兴旺和社会繁荣作出了一定贡献,由此,企业与社区也需要分担一部分责任。

2.1 农民工市民化成本的责任主体

农民工市民化成本的构成要素和支付内容表明,政府、企业、社区和个人(家庭)在农民工市民化过程中分别承担了相关费用,履行了一定的责任,在其承担层级上,政府是第一责任主体,农民工个人(家庭)是第二责任主体,企业及社区是第三责任主体。

2.1.1 政府

政府担负着管理国家、服务人民的责任,国家的税收和财政收入通过产业支持、公共服务支出等方式,为发展经济、提高人民生活水平服务,农民工作为国家的公民,理应平等地享受各种市民待遇。由于我国长期实行的城乡二元体制,农民工被排除在城镇公共服务之外,但随着我国经济发展和社会政策改革的不断深入,政府提供的公共服务逐渐地覆盖到全体常住人口,居住证持有者与户籍人口的差距日益缩小,农民工城市生活环境得到了明显的改善和提高,由此,政府承担了农民工市民化的大部分成本。

2.1.2 企业和社区

农民工在流入地城市劳动就业,为当地企业贡献了大量利润。根据我们2016年对宁波劳动密集型企业的调查,每个劳动者贡献的税后纯利润约1～2万元/年,由此,企业也是农民工市民化成本的责任主体之一。农村社区(集体)主要是对本地农民工的土地承包权和宅基地流转等权益提供货币补偿或股权分配等;城镇社区主要提供劳动就业信息服务、开展文化娱乐活动以及各种便民服务等。

2.1.3 农民工

农民工是我国城镇化发展的重要受益者。第一,农民工进城就业后,经济收入不断增加,生活条件明显改善,其日常生活方式逐步向普通城市阶层接近。第二,农民工通过城市文化教育和职业培训,其文化知识、劳动技能和发展能力得到了较大的提高。第三,农民工参加城镇社会保险,享受养老保险、医疗保险等待遇,使生、老、病、死有了可靠保障。第四,农民工享受了一定的城镇住房保障待遇(公租房、农民工公寓)以及有经济实力的农民工在城镇购买住房,并能得到政府一定程度的政策优惠,使其“居者有其屋”。第五,特别是农民工市民化后,能够同等地享受与城镇居民一样的公共服务,生活条件明显改善,社会地位日益提高。上述各项权益,在社会福利有限的情况下,农民工作为利益主要获得者,也应当承担一定的私人成本。

2.2 农民工市民化成本分担方式

按农民工市民化成本构成、承担主体、受益主体区分,其分担方式是：第一,农民工个人和家庭主要承担人口转移成本,包括户籍迁徙、土地收益弱化、城市住房购买或租借、城市生活费用增加、社会保险基金缴纳、家庭文化教育开支等方面的成本。第二,政府承担农民工市民化后新增的费用,主要包括劳动就业服务、社会保障、住房保障、文化教育、公共卫生服务、基础设施建设等方面的投入和补贴。第三,企业主要是切实保障农民工劳动权益,为农民工缴纳社会保险费用和住房公积金以及职工的技能培训费用和其他福利费用开支等。第四,社区主要分担社区事务管理服务费用,对于这部分费用,城镇社区由地方政府支付,农村社区由村集体经济支付。

3 农民工市民化成本分担需要厘清的五对关系

在户籍制度改革进程中,建立农民工市民化成本分担机制,需要厘清各个方面的相互关系,使建立的分担机制更加科学合理、切合实际。

3.1 中央政府与地方政府之间的农民工市民化成本分担关系

在居民属地管理和地方财政分税制背景下,地方财权日益向中央财政集中、各类事权则向地方下放,使地方政府财力难以承担农民工市民化成本支出。虽然,在2016年《国务院关于推动1亿非户籍人口在城市落户方案》中提出了“对农业转移人口市民化的财政支持力度并建立动态调整机制”“财政性建设资金对吸纳农业转移人口较多城市基础设施投资的补助机制”和“城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制”三项政策,但具体的实施细则和办法有待进一步细化落实,导致地方政府对农民工城镇落户的积极性难以调动[9]。因此,在推进农民工市民化进程中,需要合理调整中央政府与地方政府的财政分担关系。一是中央政府主要承担跨区域转移人口的全国统筹部分成本,地方政府主要承担地方性基础设施建设、地方事务管理和服务方面的成本。二是针对农民工跨区域流动问题,中央政府重点解决跨省区流动农民工市民化成本,地方政府重点解决区域内本地进城农民工市民化成本。三是建立与居住证人口数量挂钩的财政转移支付制度,中央转移支付重点是对农民工社保、医疗、教育等民生需求的覆盖,建立中央农民工市民化专项补助资金[10]。四是中央财政根据地方政府吸纳农民工进城落户人数给予适当财政补助和各种政策支持,并根据农民工流动情况,进行动态调节。

3.2 输入地政府与输出地政府之间的农民工市民化成本分担关系

2016年全国农民工总量为2.8亿人,其中,跨省区流动农民工为7 666万人[11]。例如,宁波外来农民工主要来自安徽、河南、江西、四川、湖南、湖北、贵州等地,已成为当地制造业、服务业工人的组成部分,为当地的经济社会发展作出了巨大贡献,但因户籍关系,他们还不能完全享受同等的公共服务。由于当前财政分税制的局限性,输出地政府将承担农民工的养老保险、医疗保险和子女义务教育等各项公共支出成本,形成了人口输出地补贴人口输入地的倒挂情况,因此,需要建立健全输入地与输出地之间的利益补偿机制。一是建立全国统筹的社会养老保险转移支付机制,无论农民工在何地就业和缴费,统筹部分实行全国转移。二是公共服务部分的支出,通过输入地对输出地的财政转移支付、对口支援等形式给予利益补偿。三是农民工在输入地落户,其原有的农村土地权益,可通过用地指标调节,返给输入地城市。

3.3 农民工市民化当期成本与远期成本之间的分担关系

第一,合理区分农民工已经享受的公共服务和转换成当地城市户籍人口后的服务支出。如义务教育,大多数农民工子女已经享有了与当地户籍人口子女同样教育待遇,这方面城市政府不会增加许多成本。如住房保障、社会福利、最低生活保障、社会救助等,随着农民工市民化,其公共服务内容和范围将有所扩大,这将增加支出。第二,合理区分当期收入与远期支出的关系。如养老保险,农民工当年的社保缴费为当期收入;退休后将领取一定的养老金,这是远期支出。第三,正确处理一次性成本与连续性成本之间的分担关系。一次性成本是指当年或当期兴建的基础设施、医院、学校、公租房等建设资金;连续性成本是指每年都需要支出的费用,如社会保障补贴、义务教育和公共卫生服务费用等方面的支出。政府应着力实现不同年份之间成本支出的平滑过渡,把一些连续性公共支出项目纳入中长期财政预算框架,保证财政支付能力的可持续性[12]。

3.4 经济发展程度与农民工市民化的速度、规模之间的分担关系

经济发展、产业兴旺是社会人口流动的物质基础。改革开放后,东部地区的经济发展较快,寻找职业岗位比较容易且劳动收入相对较高。例如宁波的GDP从2000年的1 144亿元增加到2016年的8 686亿元,按常住人口计算的人均GDP从2005年的36 824元增加到2015年的110 656元[13]89,年均增长率在10%左右,外来农民工人数也由2000年的100万人左右增加到2016年的375万人。同时,2004年以来,宁波中心城区的面积扩大了3倍多,先后撤销了鄞县和奉化市,市区面积扩至3 730平方公里。城区的扩展意味着能够吸纳更多的劳动就业人口,为农业人口转换为城市人口提供了空间基础。就农民工市民化发展来说,一是要正确处理好环境资源与人口承载力之间的关系,使城市劳动人口与产业经济发展相适应。二是农民工市民化要与政府财政支付能力相适应。例如,当前宁波有200多万本地农民工和375万外来农民工,如果一次性全部转化为市民,政府财政无力承担,应根据当前的经济发展状况,将农民工分期、分批市民化,以减轻财政压力。可先将本地农民工市民化,再将有城镇落户意愿的、符合条件的外来农民工市民化。

3.5 外来农民工与本地城镇居民之间的利益分配关系

在一定的经济条件下,政府用于公共服务的财政支出是有限的,随着农民工市民化发展,政府用于这方面的支出将有所增加,但在现有地方利益分配框架下,将或多或少影响到城镇居民的社会福利水平,由此,政府应综合平衡各方的利益关系。一是政府要保障原住民的公共服务待遇,不能因农民工市民化导致其利益受损。二是本地城镇居民要提高社会包容性,认识到农民工市民化是他们应有的权利,城镇经济社会的发展不能依靠侵占农民的利益而获得。三是农民工的市民待遇是一个逐步兑现的过程,一下子完全平等目前还不能做到。四是在经济增长前提下,政府财政投入要向农民工有所倾斜,使全体市民享有更加公平的公共服务。

4 构建农民工市民化成本分担机制,促进农民工市民化健康发展

农民工市民化成本分担机制是指成本承担主体基于责、权、利原则的一种成本分割方式[14]。建立农民工市民化成本分担机制,旨在消解我国人口城镇化进程中的职责不清、负担不均、待遇不公问题,通过分解落实,以快速推进农民工市民化。我国农民工人数庞大,若全部市民化成本由政府财政负担,将对公共财政支付能力形成巨大压力。根据冯俏彬的测算,我国如在2020年解决农民工市民化问题,各级政府每年新增财政支出将超过2 260亿元[15]。因此,应建立政府、企业与农民工“三位一体”的社会成本分摊机制,合理划分政府、企业和个人之间的责任,形成合力,兼顾效率与公平,构建多元化的农民工市民化成本分担机制。同时,还应建立综合协调机制、动态互补机制和监督考核机制以促进农民工市民化成本分担机制有效运行。

4.1 建立农民工市民化成本分担协调机制

经验表明,农民工市民化只有在政府主导、多方共同参与的情况下才能完成,因此,亟需建立主体明确、权责明晰、利益共享的农民工市民化成本分担协调机制,合理分配中央政府、地方政府、企业、社区和农民工等不同主体的责任、义务。在这一多主体、多层次、多内容的利益博弈中,政府要创新社会政策,制定科学的实施方案和各方能接受的办法,统筹协调各责任主体之间的投入-收益关系,根据经济发展程度,优化配置社会资源,使其成本分担科学合理,获取利益均等分享,以促进农民工城镇落户进程。农民工市民化分担机制需要协调各种关系和利益,做到均衡、协商和共赢。

4.2 建立农民工市民化成本分担动态平衡调节机制

新型城镇化是不断推进的,农民工市民化也是逐步实现的,因此,在农民工市民化成本分担中,要根据当前的经济增长程度、人民生活水平、农民工劳动收入状况和进城落户意愿等要素,建立动态平衡调节机制。由于农民工市民化成本具有阶段性、动态性、不平衡性以及公共政策决策的非线性特征,拟基于非线性机制转换模型中的平滑转换自回归模型,构建成本分担机制动态决策模型。

第一,在农民工市民化过程中,政府和企业需要投入一定数量的社会成本。因此,政府要通过精算方法,科学地预测当前和未来一段时间内农民工市民化成本的演变趋势,做到公共财政支付能力与农民工市民化规模的协调发展。

第二,在测算方法上,要以当前经济社会指标数据为依据,首先,以静态方法(即不考虑经济增长率、工资增长率、物价上涨率、银行利息、养老金贴现率等因素)测算农民工市民化成本的收益和成本。其次,用动态方法(将经济增长率、工资增长率、物价上涨率、银行利息水平、投资收益率、养老金贴现率和人民生活水平提高等因素综合起来运算)预测未来5～10年内可能产生的农民工市民化成本及收益。通过成本构成要素的科学分类和项目细化,评估当前的一次性成本、中期的连续性成本和将来的远期成本,动态调整政府、企业和个人的三者分担比例。

4.3 建立农民工市民化成本分担绩效考核机制

已有研究表明,农民工市民化的社会成本大致位于10～20万元之间,支出项目众多,因此,政府建立农民工市民化成本支出绩效考核机制势在必行,以保证成本开支的合理化使用。一是对农民工市民化的公共财政投入、资金到位及使用情况进行事前公示,让全体农民工和市民都清楚明白。二是政府审计部门要对成本支出进行财务核算,对成本使用情况进行跟踪调查,确保账目清楚和支出规范。三是对农民工市民化成本投入进行绩效考核,以发挥有限资金的使用效益。四是党的纪委和政府监察部门要严格监督农民工市民化成本资金使用过程,防止各种扯皮推诿、衔接脱节或违法违纪现象的发生。

4.4 加强社会政策创新力度,不断提高农民工的市民化成本承担能力

推进农民工市民化还存在着诸多制度障碍,需要在户籍、就业、社会保障等方面的制度创新[16]。在农民工社会政策创新过程中,政府的政策选择应从控制型向整合型、消极型向积极型、干预型向发展型、选择型向普惠型转变,不断完善农民工市民化社会管理制度[17],努力提高公共服务均等化水平。

第一,政府要根据相关的土地政策规定,创新农村土地承包经营权和农村宅基地的流转方式,根据当前土地的增值趋势,合理评估土地价值,提高征用土地的补偿价格,保障农民的土地权益,为提高农民工城市生活能力和市民化承担能力提供经济基础。

第二,政府和企业要营造良好的劳动就业环境,通过经济发展、产业转型、兴办新型服务业等方法,创造更多的就业岗位,给予农民工公平合理的劳动报酬及福利待遇,使他们能够长久地在城市生活工作。

第三,各地要进一步完善城乡一体社会保障制度体系,将农民工纳入当地的城镇职工社会保障体系和城乡居民社会保障体系,平等享受同城市民待遇,使农民工城镇落户后得到更多的社会保障和社会福利。

第四,在当前城市房价不断上涨趋势下,要使农民工长期居留城市生活,政府应采取企业出资、财政给予一定补贴的方法,多渠道、多主体、多形式地兴建农民工公寓,让农民工享受与本地城镇户籍人口同样的公租房和经济适用房申购资格,对有能力购房者给予适当的政策优惠,使农民工在城市“居者有其屋”。

第五,提高农民工文化素质和劳动技能是培育城市发展能力的重要途径,由此,政府、企业、社会各界必须高度重视农民工职业培训和文化知识教育工作,政府要对专门的农民工职业学校给予一定的师资支持和财政补贴,企业要对农民工进行系统的职业培训,社会各界要有钱出钱、有力出力,兴办农民工教育事业;通过各方共同努力,将农民工培养成为有知识、有文化、有技能、有道德的社会主义新型劳动者。

第六,城镇政府要切实履行公共教育责任,实行以居住地管理为主和公办学校为主的“两为主”方针,切实保障农民工子女的受教育权利。

第七,平等的公民权利是农民工市民化的政治制度保证。政府要进一步创新农民工的政治参与制度,给予表达意见和参政议政的机会,对有一定居住年限并参加社保的农民工给予选举权和被选举权(先从社区开始,然后逐步扩大到县区和地市),推举优秀分子参与社区和政府机关的管理工作。

第八,各地政府要不断总结农民工城乡户籍转换的经验和做法,按照国家新出台的农业转移人口市民化方案,进一步调整和完善现行的城市积分落户实施办法,通过指标和系数设定,适当降低积分标准要求,让更多的农民工留城生活工作。

4.5 建立农民工市民化成本专项基金

为了推进农民工市民化,政府可设立农民工市民化成本专项基金,用于农民工城镇落户的财政支出。农民工市民化专项基金由中央政府拨款、地方政府财政收入、企业和个人的社保缴费、土地置换收入等方面组成。地方政府设立专门的财政账户,由省级财政局管理或设立专门的基金管理委员会管理,做到专款专用。农民工市民化成本专项基金主要用于农民工的劳动就业、社会保险、住房保障、公共福利以及困难救助等。基金的使用必须公开、透明、合理,量入为出,如若不足,应有地方财政资金给予补贴。基金的管理方法可采用养老保险基金的管理方式,努力做到保值增值。

4.6 设定城镇化发展目标,分阶段推进农民工市民化

人口城市化与经济城市化、空间城市化是一个复杂的多因素互动关系。由于我国经济社会发展受资源、环境、产业转型及世界经济的不确定性影响,因而,地方政府在确定人口城镇化发展目标、速度和规模时,既要随机应变,又要适度超前、与时俱进。在空间城镇化方面,宜采取以中小城市和中心城镇集聚式发展为主体、大城市内涵式发展为支撑、小城镇绿色式发展为辅助的新型城镇化发展道路,充分发挥产业、资源、劳动力的集聚效应,积极引导返乡创业农民工在中小城镇实现“就地市民化”[18]。在人口城镇化方面,要以经济社会的可持续发展为前提,户籍制度改革为突破口,公共服务均等化为目标,分阶段、分批次地将农民工转换成当地户籍人口。