基于为公共利益收回国有土地使用权的补偿标准研究

□ 李书耘 马火生

根据我国现有法律法规的规定，收回国有土地使用权根据不同的分类标准，存在不同的类型。以收回的原因来划分，可分成为公共利益目的收回、土地使用期限届满的收回、违反土地规定用途以及动工开发期限的收回、因原使用单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨土地的收回。其中，为公共利益收回国有土地使用权的情形在实践中普遍存在，但由于现有法律法规以及有关政策规定对收回国有土地使用权的补偿标准规定不统一、不清晰、不具体，导致了收回国有土地使用权的补偿纠纷时有发生。为保护土地使用权人的权益，也为约束政府部门在补偿标准问题上过度自由裁量，减少补偿纠纷，提高收回国有土地使用权的效率，也就有必要厘清补偿标准问题，从而构建一个公平、科学、可实施的补偿标准。

一、补偿标准的相关学理分析

学术界关于收回国有土地使用权制度的研究和论述颇多，对于因公共利益收回国有土地使用权的补偿标准问题，主要有以下观点：

（一）完全补偿说

完全补偿说也称为全额补偿说，其强调应当按照收回国有土地使用权的实际市场价值及其因收回国有土地使用权工作产生的实际损失予以补偿，“完全补偿是指除了对财产的全额补偿外，还包括对因收回行为而发生的一切附带性损失的赔偿，如搬迁费用、因收回行为停止营业造成的经济损失等。”[1]该学说的理论基础在于政府可因公共利益收回国有土地使用权，但不得因公共利益减损土地使用权人的权益，不影响土地使用权人的现有利益及将来确定的可期待利益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条的规定是行政法规对国有土地上房屋征收实行完全补偿说的一次实践，[2]但《国有土地上房屋征收与补偿条例》针对的是国有土地上的房屋征收行为，该条例确认的完全补偿规定与《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定并不一致，不能直接适用于其他国有土地使用权收回的补偿标准问题。

（二）部分补偿说

1.适当补偿说

适当补偿说又称合理补偿说，则认为应当对收回的土地使用权进行合理的补偿，合理的衡量应当考虑公共利益与土地使用权人利益的平衡，该学说认为“只是一味采用完全补偿或适当补偿方式，将不利于资源的优化配置，只有通过利益博弈，在公益与私益间权衡后，公平合理地进行补偿，才是正确的选择，只有这样做，才能既弥补公民一方的损失，又能合理配置资源以满足公共利益的需要。”[3]“适当补偿是对财产权的限制，只需综合斟酌制约措施（如征收）的目的及其必要程度等因素，并参照当时社会的一般观念，给予公正和恰当的合理金额，便足以视为正当补偿。”[1]也有学者提出了合理补偿的具体标准，“主要包括下列几个方面：一是土地使用权残值补偿。土地使用权残值补偿是指该宗土地使用权剩余年限内的价值。土地使用权残值补偿应当是收回时该宗土地的市场价格乘以剩余年限所得的总额；二是土地增值费用方面的补偿；三是土地投资开发费用补偿。土地使用权人通过出让方式取得的国有土地使用权的，除了需要向国家缴纳土地出让金外，还需要支出其他成本。”[4]

2.投入损失说

投入损失说是以土地使用权人的前期投入损失为依据进行计算补偿，即补偿土地使用权人的前期投入损失，其理论基础在于《行政许可法》所确立的补偿原则。《行政许可法》规定，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。至于具体的补偿标准，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释〔2009〕20号）第15条的规定，[5]为了公共利益需要，变更或者撤回行政许可的补偿为实际投入的损失。《关于印发〈最高人民法院第二巡回法庭精选行政审判案例要旨（二）〉的通知》（法二巡〔2016〕5号）的裁判要旨中也明确：“行政机关因公共利益需要，改变土地利用规划，收回当事人已竞得的国有土地使用权的，对当事人事先投入损失应当予以公平合理的补偿。行政机关为减少当事人损失，增加其利益的，应当从损失中予以扣减。”因此，部分实务部门及司法裁判者认为，为了公共利益需要收回国有土地使用权可理解为国土管理部门收回已经发出的用地许可，应当适用行政许可法所确立的补偿标准，即按土地使用权人的实际投入损失进行补偿。

二、制定补偿标准的主要依据

（一）国家层面的有关规定

根据《物权法》第148条的规定，因公共利益收回国有土地使用权的，应对地上房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。[6]但该规定中的“退还相应的出让金”是否属于收回国有土地使用权的补偿，在文意上不能明确得出结论。而《城市房地产管理法》第20条规定了根据社会公共利益需要收回国有土地使用权的补偿标准为“根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”，这与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》与《城市房地产管理法》规定的补偿标准一致。[7《]土地管理法》第58条则规定为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，补偿标准为“适当的补偿”。[8]此外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了国有土地上房屋征收按市场评估价格进行补偿，征收房屋的，同时收回国有土地使用权。[9]但对收回的国有土地使用权是否予以补偿以及以什么标准补偿的问题，该条例并未作出直接规定。另外，2016年11月中共中央、国务院印发实施的《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中，则强调要给予被征收征用者“公平合理补偿”。[10]

经梳理以上《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》等有关规定，不难发现，对于收回国有土地使用权补偿标准的规定存在如下问题：第一、补偿标准不统一。存在“适当的补偿”“公平合理补偿”“根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”等诸多标准；第二、补偿规定不清晰。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对收回国有土地使用权的补偿问题未进行明确指引，《物权法》中关于“退还相应的出让金”是否属于收回国有土地使用权的补偿也存在疑义；第三、补偿标准太抽象。将“适当”“公平合理”“相应”等抽象意义上的用词诉诸现实事件，恐怕难以明确补偿的具体界限。同时补偿主体的自由裁量权过大，司法裁判者也将难以进行准确的断定。

（二）地方层面的相关规定

《北京市收回企业国有土地使用权补偿办法》规定了为公共利益需要收回企业国有土地使用权应给予适当补偿，同时对于“适当补偿”的标准进行了细化，对土地使用权按现状用途进行评估，并退还剩余年期的土地出让金，补偿方式为货币补偿、实物补偿或者两种补偿相结合的方式。[11]《上海市土地使用权出让办法》则规定了“相应的补偿”由双方协商确定或者进行评估确定，评估应当考虑出让年限的余期、规划用地性质、出让金等因素，补偿方式包括货币补偿和土地交换两种。[12]《南宁市收回国有土地使用权管理暂行办法》关于收回国有土地使用权的补偿标准，根据土地取得方式的不同，采用不同补偿方式，收回出让土地的，与《城市房地产管理法》规定的补偿标准一致，收回划拨土地的，则规定按土地使用权人享有的计划土地使用权权益依法评估确定。[13]《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》仍沿用《土地管理法》的补偿标准，进行“适当补偿”，但明确了收回无偿划拨的土地不予补偿。[14]在《广州市人民政府办公厅关于加强土地管理的实施意见》的规定中，补偿方式包括货币补偿和可开发建筑面积置换两种，补偿标准根据不同补偿方式而定，货币补偿按照前期投入及利息予以确定，可开发建筑面积置换则按照市场评估价予以确定。[15]

三、构建收回国有土地使用权的补偿标准制度的建议

（一）补偿标准的前提构建

1.无偿还是有偿

部分学者认为可以因公共利益无偿收回划拨土地使用权，该观点的理据在于土地使用权是划拨的，该土地使用权的价值无论是否增值，土地使用权人都应按照划拨用途进行使用土地，不得改变用途、不得转让、不得出租，土地使用权的价值与土地使用权人无关，不应分享土地增值收益，因此，不应进行补偿。

然而，笔者认为，上述观点的不足之处在于：首先，划拨土地虽不需要缴纳出让金，但并不是无偿取得的。因为土地使用权人也支付了土地取得成本、土地平整及建设成本、资金成本、维护管理土地成本和相关税费等前期投入成本，这一点与出让土地并无实质区别，只是成本高低不同而已；其次，土地使用权人也要面对停产停业损失和搬迁损失，这一点也与出让土地相同；再次，与出让土地相比，划拨土地的处分权能更加受限，未经土地管理部门批准不得转让、出租，但在占有、使用、收益的权能上，划拨土地与出让土地一样，土地使用权人都可以完全行使占有、使用和收益的权能。

另有部分学者认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”和第十七条“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（1）被征收房屋价值的补偿；（2）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（3）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”的规定，对收回国有土地使用权可以不进行补偿。

笔者认为，这种观点实际上是没弄清国有土地使用权价值与被征收房屋价值之间的关系。因为被征收房屋的价值包括两个部分：一是国有土地使用权的价值；二是房屋的建筑成本。因此，对被征收房屋价值的补偿就包括对国有土地使用权价值的补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》在明确对被征收房屋价值进行补偿的前提下，没有规定对收回国有土地使用权进行补偿，就是为了避免对国有土地使用权的价值进行重复补偿。

综上，因公共利益收回国有土地使用权，是对原土地使用权人所享有的权益直接进行剥夺，毫无疑问应当进行补偿。

2.完全补偿还是部分补偿

正如前文所述，所谓“完全补偿”是指按照收回国有土地使用权的实际市场价值及其因收回国有土地使用权工作产生的实际损失予以补偿；所谓“部分补偿”则是指有限度地补偿，包括“投入损失说”和“适当补偿说”。然而对于“部分补偿”而言，尤其是“适当补偿说”中，怎样才是“适当”，怎样才是“公平合理”，并无具体的衡量标准，另外，适当补偿说中关于土地使用权人的利益与公共利益需要再平衡、应当对土地使用权人的财产权进行限制、或者说使用权人的权益应当让渡公共利益的观点有些超出了法制化的讨论范围。

因此，笔者认为，补偿机制的制度基础在于弥补对土地使用权人的权益损失，消除收回国有土地使用权行为的影响，恢复土地使用权人原有的权益状态。将土地使用权人的权益值用一条时间轴线衡量的话，在这条时间轴线上有两个不同的时间点，一个是土地使用权人取得用地的时间，一个是土地使用权人被收回用地的时间，在这两个时间点上，土地使用权人的权益值是不同的。如只是补偿土地使用权人的前期投入，则是恢复到土地使用权人未取得用地时的权益状态，从土地使用权人取得土地的时间点到被收回土地的时间点之间所形成的权益则不予补偿，视为土地使用权人从未取得土地，与民事法律行为自始无效并恢复原状是同样的法律效果。用地单位如属于违法用地，收回违法用地的，那么恢复到违法用地前的原状，不认可违法用地期间所形成的权益，这是符合法理的。但土地使用权人合法取得用地，并进行了相关投入，形成的相关权益是合法的，如收回土地使用权要求恢复到取得用地前的权益状态，对合法形成的相关权益不予以补偿，实际上是对土地使用权人的合法权益进行剥夺，缺乏正当性的基础，因此，因公共利益收回国有土地使用权的，应当对土地使用权人的权益恢复到土地使用权被收回时间点的状态，不对土地使用权人的合法权益造成损害。即恢复土地使用权人的权益到原有状态，应对土地使用权人的权益给予完全的补偿。

（二）补偿标准的相关因素评判

1.国有土地使用权的价值

国有土地使用权的价值表现为土地使用权人的权利，是对国有土地进行占有、使用、收益和一定程度处分的权益，《物权法》将该种权益定性为“用益物权”，对于这种权益的价值，如要进行价值量化，应当从以下角度进行评判：

（1）空间角度。土地使用权的空间价值受土地本身所处的地理位置、土地面积及可开发建筑面积的大小所影响。在大城市中心、周边环境较好等土地资源稀缺的位置，其空间价值也因土地稀缺而变大，在城市郊区或者周边环境较差的位置则相反。在地理位置及其他条件相同情况下，土地面积及可发开的建筑面积大，土地使用权的价值自然就更大。

（2）时间角度。土地使用权的时间价值体现为使用权人还可以支配该用地的时间长短。根据我国法律法规的规定，出让的土地使用权应当设置出让时限，土地使用权出让最高年限为:居住用地70年，商业、旅游、娱乐用地40年，工业、教育、科技、文化、卫生、体育、仓储、综合或者其他用地50年。除了居住用地到期以后可以自动续期外，其他用地到期后继续使用的都应当申请续期，是否续期需经土地管理部门批准，经批准续期的，应重新签订土地出让合同并支付土地出让金。因此，土地使用权人还可以使用土地的时间长，土地使用权的时间价值也就更大。需要说明的是，我国对划拨的土地使用权未设定使用时限，如何衡量划拨土地使用权的时间价值，需再研究。

（3）土地用途角度。划拨土地在划拨决定书中会明确划拨土地的用途，出让土地在出让合同中会将规划条件列为出让合同附件，包括出让土地的用途。无论是划拨土地，还是出让的土地，用地单位改变土地用途的，由土地管理部门收回土地或者进行行政处罚。因此，土地使用权的土地用途价值直接体现为该地块可发挥的效用，在空间价值、时间价值相同的情况下，不同的土地用途直接影响着国有土地使用权的价值。在现阶段，规划用于居住、商业的土地使用权的价值，显然比规划用于工业、仓储等的土地使用权价值更高。

2.土地使用权人的损失

土地使用权人的损失，包括直接损失和间接损失。直接损失是指土地使用人可确定的经济损失，包括了丧失土地使用权的价值、停产停业损失、搬迁损失等。间接损失是指土地使用权人可期待的利益损失，该可期待的利益并非确定的、必然得到的，如规划的产业前景、利润预期等。既然弥补土地使用权人的损失是确立补偿机制的前提基础，那么土地使用权人的直接损失理应纳入补偿的范围。至于间接损失，由于其可期待利益具有不确定性，且土地使用权人可以通过补偿款重新寻找投资机会，或者通过交换的土地另进行产业布局和发展，其可期待的利益仍具有实现的可能，因此，土地使用权人的间接损失不应纳入补偿的范围。

（三）构建收回国有土地使用权的补偿标准制度的对策建议

通过前文的论述，本文对于如何构建为公共利益收回国有土地使用权补偿标准的思路已经基本清晰，即补偿标准应当采用完全补偿说，恢复土地使用权人的权益到被收回土地时间点的原有状态，对土地使用权人的权益损失给予完全补偿，具有以下意义：第一、在《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经确立了完全补偿说的基础上，对于因公共利益收回国有土地使用权的补偿标准采用完全补偿说，有利于与现有房屋征收补偿制度适用相同的补偿标准；第二、完全补偿说避免了“适当”“相应”“合理”等抽象用语，使补偿标准更具有可操作性；第三、对土地使用权人的权益损失进行完全补偿，一方面使补偿标准更加公平公正，另一方面也使得土地使用权人在让位公共利益的基础上，保障了自身权益，同时还能减少土地使用权人的抵触情绪，从而有利于提高收回土地使用权工作的效率。

在确立完全补偿说的基础上，需要进一步确立科学的评估方法，从而形成更为规范的补偿制度。

首先，应当明确补偿的范围，包括土地使用权的价值以及因收回国有土地使用权造成停产停业、搬迁等的直接损失。补偿的标准是要弥补土地使用权人的权益损失，当然，由于每个地块的情形不同，有的地块存在经营活动，有的地块处于闲置状态，有的地块有部分建筑物，有的地块尚未完成用地手续等等，土地使用权人的直接损失也不尽相同。这里需要注意的是，土地使用权人的权益损失不计算土地使用权人的前期投入，原因在于土地使用权价值包含了土地使用权人的前期投入，土地使用权人的土地取得成本、土地平整及建设成本、资金成本、维护管理土地成本和相关税费等前期投入成本加上土地使用权增值收益共同构成了土地使用权的价值，因此，补偿了土地使用权人的土地使用权价值损失后，无需再重复补偿土地使用权人的投入成本。

其次，科学评估土地使用权的价值，应当全面评估该地块的空间价值、时间价值及土地用途价值，并区分划拨用地及出让用地。划拨用地的土地使用权人虽然也具有独立的占用、使用、收益和一定程度处分的划拨用地权益，但与出让用地相比，由于规定的特定用途及未缴交土地出让金，划拨用地的处分权益与出让用地的处分权益是明显不同的，划拨用地的处分权能受到严格的限制。土地使用权人未经土地管理部门批准，不得自行转让、出租，经批准转让、出租的，应当向土地管理部门补缴土地出让金。

最后，在明确完全补偿的前提下，为提高收回国有土地使用权工作的效率，可灵活采取货币补偿、物业补偿、用地置换和可开发建筑面积转移等多种补偿方式。在收回国有土地使用权工作中，土地使用权人出于产业安排、恢复经营、办事程序等因素考虑，对于货币补偿方式持反对态度，影响收回国有土地使用权的工作效率。如政府部门可以提供多种补偿方式，让土地使用权人灵活选择，可以减少收回土地使用权工作的阻力，提高效率，更快实现公共利益的目的。但采用多种补偿方式的前提是补偿标准相同，进行准确的价值评估，使得物业补偿、用地置换和可开发建筑面积转移与货币补偿的价值相当。

综上所述，因公共利益收回国有土地使用权的，应当对土地使用权人进行完全补偿，补偿范围为土地使用权的价值、停产停业、搬迁等直接损失。土地使用权价值应从土地使用权的空间价值、时间价值及土地用途价值进行全面评估，并应注意区分划拨用地和出让用地。在评估土地使用权的土地用途价值中，应按照划拨或者出让的原用途进行评估。补偿可灵活采取货币补偿、物业补偿、用地置换和可开发建筑面积转移等多种补偿方式。

[注 释]

[1]林来梵.论私人财产权的宪法保障[J].法学，1999，（3）.

[2]《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿;（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”

[3]石佑启.征收、征用与私有财产权保护[J].法商研究，2004，（3）.

[4]郭丹.国有土地使用权收回补偿问题研究[D].东北师范大学大学硕士学位论文，2012.

[5]《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释〔2009〕20号）第15条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”《行政许可法》第十二条第（二）项规定：“下列事项可以设定行政许可：……（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。”

[6]《物权法》第148条规定：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第42条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”。

[7]《城市房地产管理法》第20条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条规定:“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”

[8]《土地管理法》第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”

[9]《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条第3款规定“:征收房屋的，应当依法收回国有土地使用权。”第19条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”

[10]《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第8条规定：“完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用法定权限和程序。遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。”

[11]《北京市收回企业国有土地使用权补偿办法》第2条规定：“为公共利益需要使用土地或者为实施城市规划进行改建需要调整使用土地的，政府可以收回企业国有土地使用权并按照本办法给予适当补偿。”第4条规定：“收回企业国有土地使用权补偿采取货币补偿、实物补偿或货币实物相结合的补偿方式。”第5条规定：“补偿价格由有评估资质的中介机构按照现状用途进行评估，评估结果由市国土局会同市发展和改革委员会和市财政局等有关部门确定。”第6条规定：“土地使用权人已交纳土地出让金的，将已交的剩余年期的土地出让金返还。”

[12]《上海市土地使用权出让办法》第31条规定：“提前收回土地使用权的，出让人应当给予受让人相应的补偿。提前收回土地使用权的补偿金额，应当按出让年限的余期、规划用地性质、出让金以及地上建筑物、构筑物和其他附着物的价值等项内容，由出让人与受让人协商确定，或者委托具有相应资质的房地产评估机构进行房地产价格评估后确定。”第32条规定：“提前收回土地使用权的，出让人可以与受让人协商一致后，将另一地块的土地使用权与受让人进行交换。交换土地使用权地块的出让金金额，由出让人与受让人协商确定，或者委托具有相应资质的房地产评估机构进行房地产价格评估后确定。交换土地使用权的，出让人应当与受让人重新签订出让合同。”

[13]《南宁市收回国有土地使用权管理暂行办法》第12条规定：“收回使用期限尚未届满的出让土地，补偿价格根据土地使用权人使用土地的实际年限和开发土地的实际情况依法评估确定。”第13条规定：“收回划拨的国有建设用地使用权，补偿价格根据土地使用权人享有的计划土地使用权权益依法评估确定。”

[14]《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第46条规定：“依照《土地管理法》第五十八条第一款第（一）项、第（二）项规定收回土地使用权的，应当参照当地征用土地补偿标准，对土地使用权人给予适当补偿，无偿划拨的，不予补偿。”

[15]《广州市人民政府办公厅关于加强土地管理的实施意见》第（五十六）条规定：“明确因公共利益收地补偿的标准。因公共利益需提前收回国有土地使用权的，收地时须明确实施主体和接管单位，并对用地单位依法给予补偿，补偿方式包括货币补偿和可开发建筑面积置换。按货币补偿的，由财政评审核定用地单位的投入及利息后予以补偿；按可开发建筑面积置换的，由用地单位申请将原地块建筑面积置换到本单位自有产权、规划用途类似的其他地块上，置换比例按置换地块批准调减时点市场评估地价的比值确定。”