城市保障性租赁房制度法律问题探析

郝山涛，王雨晴

（1.天津市法学会 研究部，天津 300204；2.中国人民公安大学，北京 100038）

近年来，我国对住房问题的关注逐步深入，住房保障的方式和形式也不断创新。2015年1月，《住房城乡建设部关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》提出在我国发展住房租赁市场，将住房保障的重心转向住房租赁市场。2016年6月，《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（以下简称《意见》），首次提出实行租售同权，培育和发展住房租赁市场。2017年7月，住建部、国家发改委等九部委联合出台的《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》、2017年8月21日国土资源部联合住房城乡建设部联合出台的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，创新了我国租赁住房的供给和保障方式，提出利用集体建设用地建设租赁住房。随着人们对住房租赁市场的关注，城市保障性租赁房引起广泛关注，我国在原有的廉租房和公共租赁住房中存在的问题也不断凸显。我国租赁住房，尤其是保障性租赁住房在法律保障、住房供给、准入与退出方面的问题的解决已刻不容缓。

需要说明的是，本文的研究对象仅限于城市保障性租赁房，对于农村的住房保障制度，本文并不涉及。一是农村住房保障制度主要依靠宅基地制度实现，租赁型保障住房对以宅基地为住房保障的农村中低收入群体而言，无法实现保障目的；二是现有的保障性租赁房政策均针对城市中低收入群体而言。

一、城市保障性租赁房制度一般理论

对城市保障性租赁房的研究离不开其研究基础，即有赖于保障性住房制度的基本理论为依托，该制度不仅是建立在住房权理论、社会保障理论基础之上，合同法中的房屋租赁制度更是保障性租赁房制度的理论基础。

（一）保障性住房制度

1.保障性住房的基本属性

保障性住房是由政府向中低收入群体提供的，价格低于普通商品房的用以满足中低收入群体基本需求的住房。我国的保障性住房包括经济适用房、公租房、廉租房、公产房以及安置房等[1]。基于市场经济的发展，保障性住房告别了传统的社会福利分房的特征，呈现出与之不同的独特属性：

（1）保障性住房是针对特定对象的权利保障制度

在我国计划经济时期，在当时低工资的背景下，我国城镇居民的住房均来自于政府或单位的分配，当时的保障性住房具有普惠性质。但是随着市场经济和工资制度的不断发展，保障性住房已不再具有普惠性质，而是发展为针对住房弱势群体的权利保障制度。

（2）保障性住房是一种准公共产品

满足了公共产品具有消费或使用上的非竞争性特征，但尚未满足公共产品受益上的非排他性特征，因此属于兼具公共产品和私人产品属性的准公共产品。虽然保障性住房的保障对象是住房弱势群体，直接受益者与大部分社会居民没有直接关系，但对住房弱势群体住房权益的保护，是对社会成员生存权利的尊重，有利于社会整体的权益的提升。

2.保障性租赁房与保障性住房的关系

租赁型保障房是保障性住房的一部分，是在保障性住房中就租赁住房进行总结归纳形成的制度。保障性租赁房既有保障性住房的共性特征，又有其作为租赁住房的特性：首先，其租赁的特性最为显著。保障性租赁房的使用人与提供方是承租人与出租人的关系，二者之间的权利制约和义务履行也主要依据房屋租赁合同的约定进行。其次，其租赁行为不同于一般的民事行为。保障性租赁房只租不售，政府通过公权力限制租赁价格，使其低于市场价。保障性租赁房所保障目标群体为城市双困家庭，保障的是居住权而非产权，这种“只租不售”的发展模式更有利于实现政府对住房困难群体的住房保障义务，是对保障性住房体系的有益补充与完善。最后，保障范围更加广泛。相比于保障性住房笼统地为中低收入群体提供住房而言，保障性租赁房的保障范围包括城镇中等偏低收入家庭、“夹心层”即无力购买商品房，又不属于廉租住房保障范围的群体、新就业人员及外来务工人员等住房困难群体，扩展了住房保障的福利范围[2]。

（二）城市保障性租赁房的概念与特征

1.城市保障性租赁房的概念

城市保障性租赁房是由政府依据国家政策的规定统一提供给城镇中等偏低收入家庭使用的，通过对该类住房的租金或建造标准予以限定，起到满足中低收入群体住房需求的作用[3]。目前我国城市保障性租赁房主要包括公产房、廉租房和公共租赁房三种主要形式。

2.城市保障性租赁房的特征

（1）政府的干预性

城市保障性租赁房由政府主导，产权大多归于政府，以保证申请人以低于市场的价格租赁住房，在最大程度上阻断个人利用保障性租赁房谋利的源头。

（2）使用的限定性

基于保障性租赁房的覆盖率和普及率尚不高，无法充分满足当今的住房需求，故设定了准入资格。

（3）流转的限制性

保障性租赁房的使用者，对于保障性住房的承租人而言，如果出现符合退出标准时，需要退租，不得将该住房转租甚至处分。

（4）保障具有层次性

这是基于受保障者的支付能力不同，在保障性租赁住房的对象上，首先要解决最低收入对象及无经济来源对象的住房问题，才能再解决中低收入水平住房问题；针对收入水平不同的家庭应建立与之相应的保障方式[4]。

（三）住房权理论

住房权是指居民有权享有适足住房的权力，这是关于国计民生生存和发展的基本权利。享有价格合理、基础设施能够满足社会成员基本人身需求的住房是《世界人权宣言》和联大文件认可的住房权利，也是公民应当享有的基本权利[5]。

住房权包括积极住房权和消极住房权。积极住房权是指在特定条件下，公民有权要求政府向其提供满足基本生存需要的住房，以保证其基本人权的实现。主要包括平等对待权、社会保障权、适足居住权三方面。消极住房权是指公民享有住房不受侵犯，包括社会任意人，也包括公权力机关。消极住房权主要包括住房安宁权、住房隐私权两方面。

积极住房权中的社会保障权是指公民享有国家为其提供住房保障的权利。对无能力购买房屋的中低收入群体，国家一般以房屋新建、购买或租赁的方式对国民收入再分配，实现保障中低收入群体住房权利的目的。为了满足社会各个层级住房权的实现，世界各国采取商品房和保障房两种住房供应方式。换言之，保障性住房制度的出现是基于对积极住房权的保护和实现。但是，在我国现行法律体系中还没有积极住房权的规定。

二、我国城市保障性租赁住房制度现状及存在的问题

目前，我国不断发展住房租赁市场，已经初步建立了包括公产房、廉租房、公租房在内的覆盖广、多层次的城市保障性租赁房制度，并推行租赁住房试点建设。由于大多依据的是公共政策，缺乏必要的法律制度，故保障性租赁住房制度仍然存在诸多现实问题。

（一）我国城市保障性租赁房法律制度和政策的现状

目前，我国没有关于保障性租赁房的国家立法。现行的《城市房地产管理法》涉及房屋租赁的内容，仅规定在第4节第53条至第56条四个条文。

1.《城市公有房屋管理规定》及各地区管理办法

1994年实施的《城市公有房屋管理规定》（2001年10月废止）将公有房屋定义为国有房屋和集体所有的房屋。其中国有房屋是指国家机关、社会团体、企事业单位及军队管理的房屋；集体所有的房屋是由集体组织经营管理的房屋[6]。随后，各个城市因地制宜就各地城市公有房屋出台了管理规定或者租赁管理办法，以保护国有资产和集体资产。

其中，现行有效的《石家庄市公有房屋租赁管理暂行规定》规定了承租人在一个月内无正当理由不使用公有房屋视为自动放弃承租权，提高了公有住房使用分配的效率，惩罚了“在权利上睡觉的人”。《大连市城市公有房屋管理规定》全面地就公有住房的转让、抵押、租赁、典当等权利流转行为作出了规定。《上海市房屋租赁条例》对上海市行政区域范围内的，包括公有居住房屋（即本文所称“公有房屋”）在内的房屋租赁及管理事项进行了规范。《天津市直管公产房屋管理办法》对加强直管公产房屋经营、使用、维修的监督管理，确定利用财政资金投资建设或者房屋所有权归属等问题作出规定，进一步规范直管公产房屋管理单位、使用人、承租人的行为，保证使用人、承租人的住房安全，改善居住环境。《天津市国土资源和房屋管理局关于加强公有房屋租金使用管理的通知》也对公有房屋租金的使用和管理作出规定。

2.发展住房租赁市场的政策规定

为满足低收入者“住有所居”的需求，保证保障性租赁房市场长期、稳定、健康发展，2015年1月，住建部《住房城乡建设部关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》提出在我国发展住房租赁市场，针对我国住房租赁市场现阶段出现了供给不平衡、结构不合理、制度不完善等问题，在我国建立住房租赁信息政府服务平台、培育经营住房租赁的机构、支持房地产开发企业将其持有房源向社会出租、推进房地产投资信托基金试点、支持从租赁市场筹集公共租赁房房源等方式，用3年时间，形成渠道多元、总量平衡、结构合理、服务规范、制度健全的住房租赁市场。

2016年6月，国务院办公厅《意见》指出，目前我国住房租赁市场的问题是住房供应不充分、租赁秩序不规范和法规制度不完善。详细具体的提出了培育市场供应主体、鼓励住房租赁消费、完善公共租赁住房、支持租赁住房建设、加大政策支持、强化监管的实施意见。同时，为了更好的保护承租人的住房权益，指出若承租人是非本地户籍的居民，包括稳定就业的外来打工人员、刚刚就业的大学生等，可以把备案后的房屋租赁合同作为其具有稳定住所的证明，承租人可以据此申请领取居住证，与拥有当地户籍的人民同等的享有受教育权、医疗等基础公共服务。

2017年7月，住建部、国家发改委等九部委为进一步贯彻落实《意见》要求，联合颁布的《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》提出“房子是用来住的、不是用来炒的”这一定位的实现需要住房租赁市场的培育和发展。

3.利用集体建设用地建设租赁住房试点的政策规定

2017年8月，国土与住建部颁布的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》指出可以通过在集体建设用地建设租赁住房的方式，增加租赁房的市场供应量，逐步解决租赁房供不应求的状况，实现我国住房市场的长久稳定发展。同时，进一步明确在集体用地建设的租赁房应当遵循的法律规定，严禁名为租赁实为销售的情形，禁止承租人的转租行为。明确指出非本地户籍的承租人享有与本地户籍居民同等公共服务的权利，鼓励有能力的城市，更为全面地建立非本地户籍承租人的社会保障机制。

2018年1月，国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅发布了《关于沈阳等11个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》，基本同意成都、沈阳、郑州、佛山、杭州、厦门、合肥、武汉、南京、广州、肇庆等11个城市开展试点工作。并提出各个试点应当按照因地制宜、区域协调发展、乡村发展的要求，扩展住房用地的供给方式和渠道，逐步实现购租并举，实现人民住有所居。

（二）我国城市保障性租赁房制度存在的问题

1.立法层级较低、规范不统一

我国有关城市保障性租赁房的规范大都散见于国务院部委颁布的部门规章和地方政府颁布的规范性文件中，例如《住房城乡建设部关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见》、《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》、《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》、《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》以及各地区出台的试点工作安排等。城市保障性租赁房相关规范的立法层级较低，以规范性文件为主的法规依据，加大了我国城市保障性租赁房实施推行的难度。

2.政府在租赁住房中的职责不明确

城市保障性租赁房是基于政策原因而产生的租赁住房，基于住房权理论和社会福利理论，政府在租赁住房中承担着租赁房供应与需求之间的纽带作用，是扩大租赁住房供应、刺激租赁住房需求的重要力量[7]。但是，目前对政府在租赁住房中的职能规定并不明确。

3.准入与退出机制不健全

准入与退出机制是城市保障性租赁房制度的重要组成部分。城市保障性租赁房的准入机制包括申请标准、申请程序、审查程序、分配程序。目前，我国城市保障性租赁房还没有形成系统的准入退出机制，准入与退出事由规定不一，退出措施过于单一。

三、完善城市保障性租赁房制度的法律思考

（一）城市保障性租赁房制度立法的原则

1.适度保障原则

这一原则在本质上要求保证大多数人的最低生活需求，一方面住房保障水平不易太低，无法发挥“安全网”的作用，无法实现社会经济持续稳定发展；另一方面住房保障水平不易过高，否则将直接导致政府财政赤字增加、导致企业和个人的社会保障支出及税负增加，同时还会滋生社会惰性。

住房保障制度的可持续性发展和要求是适度保障原则的重要内涵。在社会主义市场经济背景下，作为对市场经济的有益补充，构建社会保障性住房是一种新型的住房保障。而市场与政府相协调正是这种住房保障的特点，要明确住房问题的解决不能完全依靠政府的投入，而应当在市场不能解决住房困难群体的居住时，政府再对其进行有效干预，用这样的方式负担起社会保障的职责[8]。

2.分层次保障与动态调整原则

我国城市保障性租赁房的保障对象为中低收入群体。由于经济发展水平的不同，中低收入群体也存在着强烈的个体差异，中等收入与低收入群体对住房需求存在很大差异，单一的保障方式不能满足多方需求。因此，面对差异明显的中低收入群体，实行层次化保障、推行差异化政策成为促进我国城市保障性租赁房制度持续发展的重要方式[9]。

分层次保障原则一方面要求保障性租赁房保障方式的多样化，另一方面对于保障性租赁住房分配的标准也要求多样化，对不同收入的群体实行不同的准入和补贴标准，实现保障性租赁住房分配的实质公平。

（二）城市保障性租赁房制度的基本制度框架

1.明确政府对保障性租赁房的职责

确认中央政府和地方政府在保障性租赁住房上的共同责任，明确其职能分工。保障性租赁住房由于其在社会保障和收入分配上的作用，首先是中央政府的职能，由于住房和城乡建设部的主要职责之一为承担保障城镇低收入家庭住房的责任，故由住房和城乡建设部负责[10]。基于保障性租赁住房的供给的不可移动性和与当地社区发展的密切关系，具有区域性特点，因此，地方政府亦应当承担相应责任。保障性租赁房管理机构的职责主要如下：

（1）对本辖区内居民住房信息的调查和跟踪

综合其他条件制定保障性租赁房的准入对象和适格条件，调查和动态追踪本辖区内居民住房的信息是保障性租赁房管理机构的基础性工作内容，应当始终遵循公开和公正的原则，不断的动态完善住房信息。

（2）筹集保障性租赁住房资金

保障性租赁住房保障资金应当主要以政府的财政收入以及租房之后的租赁收入为依托，在调查信息报告的基础之上，保障性租赁房管理机构要对保障性租赁房的保障资金进行合理预算和规划，并报本级人民政府批准，同时由于保障性租赁住房保障基金涉及中收入群体利益，因此应进行听证和监督，并将所筹集的保障性租赁住房保障基金专款专用。

（3）保障性租赁房的承租人资格的审查

保障性租赁房管理机构对受保障者的调查信息是其最基本的工作内容，对本辖区内保障性租赁住房的申请、审核及退出管理工作是保障性租赁房管理机构的职责[11]。

（4）监督房屋使用情况

监督保障性租赁房的承租人对住房补贴或保障性租赁房的使用情况，对于保障性租赁住房保障资金的使用应该做到专款专用，要切实保证该笔资金确实运用到了保障对象的住房消费中[12]。

（5）保护保障性租赁房的承租人隐私的职责

对于通过调查报告信息所反映出的符合保障性租赁房申请条件的中低收入群体居民，保障性租赁房管理机构应当按照相应的程序，在申请人户口所在地、居住地、工作单位等地，将相应的调查信息审核结果对有利害关系的人群予以公示。

2.明确保障性租赁房承租人的权利与义务

保障性租赁房的承租人主要享有以下权利：（1）保障性租赁房的申请权，即受保障者向保障性租赁房管理机构申请保障性租赁住房，对于不符合保障性租赁房申请人员，相关申请者可以请求保障性租赁房管理机构撤销其资格；（2）保障性租赁房实物及住房补贴的受领权，是指接受保障性租赁房进行居住和受领住房补贴的权利；（3）保障性租赁房保障的支配权，目前主要针对申请保障性租赁住房，是采取住房租赁补贴的保障时所使用的，即保障性租赁房的承租人可根据居住的需要在相关规定的住房面积、价格范围内选择与之相适应的住房的权利[13]；（4）进行法律救济的权利，即当保障性租赁房的承租人所享有的住房权利受阻时，请求有关国家机关进行保护的权利。

保障性租赁房的承租人在享有权利的同时也需要履行相应的义务：（1）要如实申报财产和收入，包括各类工资、奖金、津贴及其他劳动收入、利息股息红利收入、租金收入以及偶然收入等；（2）接受核查，具体是指管理机关有权对申请人提交申请的内容进行全面核查，申报的信息是否属实，申请者应配合管理机关按照要求及时提交相关证明文件和证明人，不得骗取保障性租赁房保障。

3.完善保障性租赁房的准入机制

作为准入机制的基础，收入线的划分是界定准入对象的一项重要指标，而收入线划分标准的合理与否，直接影响到保障性租赁住房分配结果的公平性[14]。我国的收入线划分较为复杂，原因主要有两方面：一方面国土幅员辽阔，人口众多，另一方面，到目前为止我国并没有建立起完善的个人财产申报制度，信用评估体系也并没有建立完成，我国各省、市、县之间的经济发展程度不一致，人均收入水平发展不平衡。结合目前我国情况，对于收入线的划分，各地区只有结合自身情况来确定出符合本地区的收入线划分标准，制定出来的划分标准既要将住房困难的低收入家庭纳入保障性住房体系，还必须注意避免过高的保障标准，防止加重地方财政负担。

对于准入对象的审核环节，要审核的内容不仅应当包括申请者的家庭财政总额、人均住房面积等因素，同时申请者的其他经营性收入、隐性收入也要纳入审核范围，相关部门要做到定期对比所有保障性住房的申请家庭收入档案，同时要随时对申请者的收入情况进行动态审核，这样不仅可以及时防止骗租行为的产生，还可以更精确地掌握申请者的收入情况，为收入线的划分提供了最符合实际的材料依据。

4.建立保障性租赁房的退出机制

保障性住房退出制度是为了公平和效率的双重考虑，租赁型保障住房作为中低收入群体的过渡住房，必须建立合理规范的个人退出机制，可分为强制退出和主动退出两种。

当保障性住房承租人因为违反规定而不得不被强制性清退，或者承租人已经不符合保障准入资格，但是该承租人又怠于停止租赁因此承租人被强制性的清退或被采取相应的处罚措施，这一制度被称为个人强制退出制度。在实施个人强制退出机制的过程中，当出现行政手段力所不能及的范围时，有赖于司法机关的介入，为此，有必要建立快捷的司法判决和强制执行机制[15]。

此外，承租人在家庭经济状况发生改变时，亦应采取其他政策支持或者资助措施，鼓励其退出保障性住房进入商品住房市场。比如对于自愿退出保障性租赁住房购买商品房的承租人可以通过降低购房首付款的比例、适当增加贷款比例，采取底限贷款利率、利率补贴等鼓励措施，通过经济上的支持，鼓励承租人停止租赁现有的保障性住房。

建立与分配制度所要建立的信用制度和收入诚信体系共通适用的住房保障管理信息系统，以此实现全程跟踪保障对象与准入条件相符合程度变化，实现统一、全面、真实的住房信息系统管理，如此便能够及时根据最新变化得出相应数据，以便做出相应的正确的反馈。

（三）制定《住宅保障法》为保障性租赁房制度提供法律保障

1.制定《住宅保障法》的意义

目前，在我国《住宅保障法》是住房制度建设中缺乏的一部基本法，《住宅保障法》的缺位，将导致政府在保障公民居住权这一方面的责任缺失。《住宅保障法》是关于调整住房关系的纲领性法律，它应当以明确政府的义务和责任、设立专门的住房管理机关、明确公民“有房可居”的权利、明确具体有关制度等为自己的主要内容[16]。

《住宅保障法》是规定公民的住宅权益、公平住房分配、规范房地产交易、构筑住房保障体系的法律规范总称[17]。国家为实现城乡居民住房分配制度平等，达到维护正义的目的，通过规范房地产市场秩序，调解住房供应结构等措施满足不同群体的住房需求，保障公民的居住权益。国家为了实现全体民众有房住、有住房，逐步构筑针对城市当中特殊困难群体的多层次租赁型保障住房，改善居民居住条件，当然发展居民住宅建设需要综合考虑国家社会、经济发展水平。

明确规定国家和地方政府要通过财政转移支付的方式，建造相应的保障性租赁房，其中应以解决城市特殊困难群体的住房问题为主。对于保障性住房的租金，应当参照当地居民最低生活费标准来确定。有条件的地区，保障性租赁房不仅应该考虑本地居民特殊困难群体的住房需求，外来务工人员、新就业人员、失业人员的住房需求都应当纳入考虑的范围，以此逐步扩大保障性租赁房覆盖面。当出现不符合保障性租赁房条件的住户时，政府应该及时进行清理。

明确规定公民的保障性租赁房住房权益受法律保护，租赁房屋的住宅权人不享有对其占用的房屋的处分权。住宅权人以支付租金方式取得保障性租赁房的，不得将租赁房转租牟利。

2.明确规定保障性租赁房的监管主体

应当设立专门管理住房保障事业的机构，将住房保障政策的制定以及各项保障措施推行的职责划入这一机构的范围内。建议设立“住房社会保障监管司”，办公地点设在住建部，具体负责监督各地住房社会保障工作落实情况，并负责全国范围内的住房社会保障工作。住房社会保障监管司实际运行职能时，为了促进各地住房市场的供需合理化发展，应当对地方管理部门及时提出指导意见。还需在各省市设立相对应的职能机构，将该住房保障工作交由专门的委员会主管，建立关于各级住房住宅保障部门及主要领导责任追究制度，根据各地住房保障制度落实情况，给予相应奖惩措施，对不认真履行职责的相关领导及其工作人员进行相应处罚。

近年来，随着“住有所居”目标的提出，住房租赁市场的大力发展，我国城市保障性租赁房进入跨跃发展阶段。但以政策为主要依据的城市保障性租赁房仍难以满足快速发展的住房租赁需求，城市保障性租赁房制度的实施需要立法予以保障，以健全的法律体系为支撑点。通过梳理我国城市保障性租赁房制度的现状，从而发现制度中存在的问题，就相关的问题提出应制定《住宅保障法》、明确政府职责、健全完善准入与退出机制等应对之策。