2017年台湾对外关系回顾

■ 钟厚涛

2017年蔡英文当局继续奉行“踏实外交”政策，妄图通过“倚美联日南进”继续维持和扩大台湾国际活动空间。在“一中原则”已成为国际社会普遍共识情况下，台湾国际活动空间日渐萎缩，对外政策也成为蔡英文执政重要败笔之一。事实再次证明，两岸关系是台湾对外关系的基石，没有良好的两岸关系做根基，台湾对外关系只会日益萎缩。

一、“邦交”版图失去最具观察指标意义的重镇

“邦交国”一直是台湾当局维持“台湾是独立政治实体”假象的重要依托，对于始终念念不忘“台独”党纲的蔡英文而言，意义尤其重要。2016年6月底蔡英文上台刚刚满月时，就紧急奔赴拉美展开“英翔专案”，专程访问巴拿马，以期能够维系住与巴拿马的“邦交”关系。但不到一年，2017年6月13日，巴拿马总统瓦雷拉无预警宣布与台湾“断交”，引发岛内朝野一片错愕。巴拿马与梵蒂冈并列台湾两个最重要“友邦”，两相参照而言，梵蒂冈宗教象征意义巨大，但巴拿马实质意义更大，“断交”对蔡英文当局心理冲击自然也更大。11月，巴拿马总统巴雷拉访问中国大陆时透露，将会有其他多个拉美国家效仿巴拿马，选择与台湾“断交”，这番言论更让蔡英文感到惶恐不安。

此外，巴拿马与台湾“断交”，还彻底宣告了蔡英文当局“倚美固邦”策略的破产。巴拿马与美国有着千丝万缕的关系，巴拿马运河一度被美国所掌控，巴拿马也被外界视为美国的“后花园”。蔡英文当局维系与巴拿马关系的一个重要做法，就是希望能够借助美国的力量来继续推进。在蔡英文当局看来，美国对巴拿马具有强大的影响力，台湾只要紧紧抱住美国“大腿”，美国就会向巴拿马施压，要求其不与台湾“断交”。

事实证明，所有的一切不过是蔡英文当局的虚妄幻想罢了。美国在处理台湾问题时，从来都是把台湾问题视作中美关系的一个棋子而已。目前特朗普已经公开承诺将会恪守“一中政策”，而且中美需要在朝核等诸多全球性议题上密切合作。在中美关系大局底定的情况下，即使美国对巴拿马有一定的影响力，但估计也不愿意因为台湾问题来冲击中美关系。所以蔡英文当局指望利用美国影响力来维持与巴拿马等“邦交国”关系的做法，完全是缘木求鱼、南辕北辙。

2017年蔡英文两次出访，分别到洪都拉斯、尼加拉瓜、危地马拉、萨尔瓦多、马绍尔群岛、图瓦卢和所罗门群岛等国，意图以“元首外交”高度巩固台湾与这些国家的关系。蔡英文当局还借“双十庆典”等时机，加大对“友邦”元首邀访，促成海地等国元首访台。此外，蔡英文当局还加强对“邦交国”的经贸投资，在农业、教育、医疗、基础设施等领域给予多方“援助”，以扩大双方利益连接面，减少这些国家与台湾“断交”意愿。但无论蔡英文当局如何使出浑身解数，“邦交国”数量日渐下滑已经成为不可逆的一种发展态势。目前台湾仅剩下20个所谓“邦交国”，其中大部分国家早已对台“离心离德”，台湾整个对外情势也已经岌岌可危。

二、对美关系仅获得美国“象征性安抚”

蔡英文上台后，完全放弃马英九时期“亲美友日和陆”政策，转而寻求“亲美媚日抗中”，意图制造“狐假虎威”效果，站在美国后面来对抗中国大陆，因而强化对美关系就成为蔡英文当局对外政策的重中之重。2017年蔡英文当局继续提升对美关系，通过声称愿意融入美国主导的“印度太平洋战略”、强化对美投资等方式，来博取特朗普政府好感。但整体观察，蔡英文当局对美关系基本上属于“剃头挑子一头热”，完全是台湾当局对美贴靠，而美国的回报多是“口惠而实不至”。

政治上，蔡英文被特朗普无情“打脸”。特朗普胜选后，蔡英文利用特朗普对于台湾问题敏感性所知有限的特点，主动与特朗普通话，被岛内媒体自诩为1979年台美“断交”以来取得的“最大突破”。2017年蔡英文又想故伎重施，在接受外媒采访时，故意声称将来有可能会与特朗普进行二次通话。但消息传出后，特朗普第一时间马上回应，隔空喊话表示无意与蔡英文进行二度通话。另外，蔡英文当局始终念念不忘想邀请美国现任部长级官员访台，以此来展示台美关系所取得的巨大成就，但最终却无果而终，不了了之。

经济上，台美贸易暨投资框架(TIFA)谈判中断。“贸易暨投资框架”谈判一直是台湾推动对美经贸关系的重要平台，因而历届台湾当局对此都高度重视。但由于2017年台湾在美国猪肉、牛肉进口问题上一直不肯松口，再加上美国相关人士布局没有到位，因而之前已经连续举行多年的谈判罕见地出现中断，台湾妄想利用贸易暨投资框架强化与美国经贸连接的图谋自然也就没有得逞。

没有了贸易暨投资框架谈判作为平台，蔡英文当局苦苦期待的台美双边投资协定(BIA)就不可能有任何进展。更让蔡英文当局感到绝望的是，本来台湾希望融入由美国主导的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)，由此参与亚太区域经济整合进程，更重要的当然是融入美国所精心构造的“反中经贸体系”。但让蔡英文始料未及的是，特朗普上台后不久，一纸声明就完全抛弃了跨太平洋伙伴关系协定，这也让蔡英文想利用美国来融入跨太平洋伙伴关系协定的梦想破碎。目前虽然日本领头其他11个成员国发起成立全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)，但前景如何，外界一直都持怀疑态度。至于台湾能否参与进去，估计连蔡英文自己都心中打鼓。

军事上，美国“友台动作”象征意义大于实质意义。6月，特朗普政府向台湾发起总额为14.2亿美元的首轮对台军售，其中包含“AGM-88高速反辐射导弹”“MK48重型鱼雷”和“标准二型导弹”等多项具有进攻性能的武器。12月初，特朗普签署“2018财年国防授权法案”，其中规定未来美国将考虑邀请台湾参与“红旗军演”，并将考虑美台军舰互泊等议题的可行性。特朗普政府在其发布的首份“美国国家安全战略报告”中，在印太战略(Indo-Pacific)军事章节中，明确表示将兑现“与台湾关系法”中美国对台湾的相关承诺，向台湾提供防御性武器，以增强台湾反遏制能力。

对于美国的频频举动，蔡英文当局当然高度欣喜，宣称这象征着台美关系“再上层楼”。但整体评估来看，美国对于台湾的这些动作，实质意义有限。以军售为例，特朗普政府的对台军售，其具体内容和金额是在奥巴马时期都已经确定好的，特朗普不过是照表操课、因循旧例而已，很难说是体现了特朗普政府的意志。再以“国防授权法案”为例，特朗普在签署这一法案的当日，就对其中的涉台内容等章节紧急做出一个排除性声明，声称对于这些条款未来是否会执行，将持保留态度。

特朗普的表态，无疑是向外界发出明确信号，那就是在台湾问题上，美国政府不会接受国会“亲台势力”的压力，不会随蔡英文当局而起舞。事实上，美国之所以现在有部分势力偶尔向台湾示好，其根本目的并非“真的要为台湾好”，而只是想把台湾作为一个棋子，通过炒作台湾议题来博取更多筹码而已。蔡英文当局若甘当美国“以台制华”的马前卒，终将被历史的车轮无情碾压。

三、台日实质关系提升难掩背后矛盾重重

2017年蔡英文继续奉行媚日政策，通过高层人员往来、经贸互动等多种方式，全力推动台日实质关系稳步提升。

一是政治互信明显增强。2017年1月1日，日本将对台窗口“日本公益财团法人交流协会”更名为“日本台湾交流协会”，岛内媒体称这是日台“断交”后的“最大突破”。5月17日，台湾也相应将对日窗口“亚东关系协会”更名为“台湾日本关系协会”。“日本台湾交流协会”代表沼田干夫称，双方更名有助于日台“团结一心”，“建立起世界少见的友情”。此外，蔡英文当局还积极谋划将“台北驻日经济文化代表处”更名为“台湾驻日经济文化代表处”，以进一步凸显台湾的“政治实体地位”。3月，日本总务副大臣赤间二郎参加在台北市举办的“多彩日本”活动开幕式并发表演讲，这是1972年台日“断交”以来日本赴台的最高层级现任官员。

二是双方机制化建设进一步完善。2017年台日机制化合作态势进一步增强，双方签署4项合作协议，其中9月以换文方式签署“台日核能和平利用之核能与辐射安全管制合作备忘录”，11月在日本签署“台日关务合作及互助协定”和“台日文化交流合作了解备忘录”。12月，台日召开第二届“海洋事务合作对话会议”，双方共同签署《海难搜索救助合作备忘录》，未来台湾“海巡署”与日本海上保安厅将在海上救援、共同打击犯罪等领域展开合作。第三届“海洋事务合作对话会议”规划于2018年在日本东京举行。此外，12月，日本众议员铃木馨佑透露，日本首相安倍晋三的胞弟、众议员岸信夫领导的友台组织正在讨论日本版“与台湾关系法”，将会触及日台间的官方交流，草案完成后将会提交自民党党内讨论，预期未来两三年内可能会有实质性进展。蔡英文对此表示“乐观其成”，民进党“英系”民意代表罗致政也呼吁台日关系发展应有法制架构。日台屡屡炒作日本版“与台湾关系法”，将使得日台关系“法律化”“制度化”的趋势更为“公开化”。

三是经贸社会交往加强。日本是台湾第三大贸易伙伴及外资与技术主要来源地之一，而台湾是日本第四大贸易伙伴，双方2016年贸易总额602亿美元，2017年继续保持增长态势，1—10月台日贸易总额518亿美元，较2016年同期增长3.97%。11月，台日在东京举行“第42届台日经济贸易会议”，意图推进双方在经济、贸易、知识产权、关税等各个重要领域的全面合作。此外，美国退出跨太平洋伙伴关系协定后，日本发起成立全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定，意欲进一步强化日本在亚太区域经济整合进程中的主导地位。台湾当局对此表示，将全力争取参与全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定下一轮谈判。日本官房长官菅义伟表示，“对台湾表示欢迎，并将为台湾提供必要信息”。

台日关系虽然取得了一些“成就”，但毋庸讳言，双方关系中的一些“地雷”和“暗礁”依然存在，潜在的隐患并未消除，双方在钓鱼岛、冲之鸟礁、慰安妇等敏感议题上，蔡英文当局虽然故意回避，但这只是一种鸵鸟心态，根本无助于问题的解决。特别是在日本受核辐射污染地区农产品出口问题上，日本已经对蔡英文相当不满，如果蔡英文当局继续久拖不决，日本估计在2018年会对蔡英文“施以颜色”。但如果蔡英文迫于日本压力，开放“核灾食品”进口，则势必会引发民众反弹，并直接连累民进党2018年县市长选举。所以对于蔡英文而言，究竟是要继续媚日，还是要讨好岛内民众，将成为她2018年的一个两难选择。

四、“新南向”变成了“新难向”

蔡英文视2017年为“新南向政策”“行动年”，蔡英文当局紧紧围绕经贸合作、人才交流、资源共享、区域连接等四大面向，专门投入财政预算72亿元新台币，全力强化与“新南向”对象国的实质关系，并取得一定“进展”。

一是与“新南向”对象国建立机制化关系。蔡英文上台后，台湾与“新南向”国家共签署涉及农业、职业培训等八项协议，近期还与菲律宾达成“台菲投资保障协议”“台菲保险业监理合作备忘录”等七项协议，涉及金融监管、工艺、工业产品标准相互认证、能源、工程及商会等多个领域。除“新南向办公室”之外，经济部门还专门与“工业总会”合作成立“亚太产业合作推动委员会”，分别针对印度、印度尼西亚、马来西亚、越南、菲律宾和泰国设立6个工作组，专门为台商赴这些国家投资提供政策咨询和相关服务。

二是双方经贸往来进一步密切。2017年1—10月，台湾与“新南向”18个对象国贸易总额较2016年同期增长17.14%，其中与印度贸易额增长28.89%，与马来西亚增长23.94%，与澳大利亚增长 30.72%，与文莱增长56.52%，均远高于同一时期台湾与其他国家和地区的贸易成长率。未来台湾与这些国家的贸易额或将进一步增长，根据台湾“工业总会”民调显示，80%以上的台商对“新南向”布局都有高度兴趣，最为看重的3个国家分别为越南、印度尼西亚与泰国。

三是双方人员往来进一步频密。为进一步吸引“新南向”对象国民众到台湾旅游，蔡英文当局密集推出免签、设立服务据点等多项举措，目前台湾已经对马来西亚、新加坡、文莱、泰国等国实行30天免签，对菲律宾实行14天免签，对新西兰、澳大利亚等国实行90天免签，并对印度、越南、印度尼西亚、缅甸、柬埔寨和老挝等国放开多次入境签。另外，蔡英文当局已经与越南签署“观光合作协定”，并准备将此模式推广至其他“新南向”国家。台湾“观光局”还在马来西亚、新加坡和泰国设立观光服务点。2017年1—8月，“新南向”国家民众赴台游人数超过139万人次，较2016年同期大幅增长36.04%。其中越南赴台游人数1—10月为31.5901万人，较2016年同期的15.336万人，增长幅度高达107.98%。另外，菲律宾和泰国赴台游人数也都已经超过22万，增长幅度分别为68.63%和59.28%。

不过从整体看，蔡英文当局“新南向政策”所取得这些“成绩”是在全球经济回暖的背景下完成的，或者说是经济自身发展规律的表现，而不是“新南向政策”产生了多大效果。事实上，东南亚、南亚等国对于台湾当局的“新南向政策”大多兴趣有限，相较台湾而言，他们更愿意强化与中国大陆的关系，因为中国大陆才是世界经济发展主要引擎之一，对世界经济增长贡献率超过30%以上。若是因为顾及所谓“新南向政策”而伤及与中国大陆的经贸关系，显然得不偿失。另外，蔡英文当局在推进“新南向政策”时，还妄想达到“以经促政”的目的，通过强化与其他国家和地区的经贸往来带动与这些国家实质关系的提升，这无疑是在触及国际社会的“一个中国”原则红线，因而也引发了很多国家的警觉和反感。

也正是由于这种原因，宋楚瑜代表台湾出席亚太经济合作组织(APEC)峰会时，才对台湾当局的“新南向政策”只字不提，因为他知道，所谓“新南向”对于其他国家而言，吸引力微不足道，不值一提。另外，更让蔡英文感到难堪的是，2016年上台后不久就大张旗鼓设立的“新南向办公室”，一年多后就“寿终正寝”，2017年年底宣布裁撤。离开了制度化保障，再加上东南亚、南亚等国也不“买账”，“新南向政策”还能走多远，前景并不明朗。

2017年台湾对外关系困境明显加深，除了“邦交国”、台美、台日和“新南向”之外，在台湾参与国际组织议题上也有鲜明体现。之前台湾曾经连续8年参加世界卫生大会(WHA)，如今不得其门而入，被排除在会场之外。台湾参与第23届联合国气候变化纲要公约(UNFCCC)缔约方大会的规模也被显著压缩，只能以民间的非政府组织名义参与，而且无法进入主会场，只能在一些分会场区域活动。此外，台湾一些非“邦交国”也主动降低了与台湾关系的层级。例如，尼日利亚要求台湾机构削权减人、摘牌更名、迁出首都阿布贾，并禁止政府官员同台湾发生任何官方往来。阿联酋、约旦、厄瓜多尔和巴林等国也要求台湾机构更名，将“中华民国”或“台湾”等字样改为“台北”。斐济则直接彻底裁撤驻台机构，“不留一人一物”。这些国家与台湾经贸往来、人员交流等颇为密切，此番动作又极具政治象征意义，对蔡英文当局构成强力冲击。展望2018年，如果蔡英文当局继续拒不接受体现“一中原则”的“九二共识”，台湾对外关系只会更加被边缘化。未来蔡英文当局若想摆脱对外关系困境，唯一的化解之道就是早日接受“九二共识”，舍此别无他途。