国外铁路发展经验对我国区际铁路通道建设的启示*

伍杰源孙洪涛

（1、2中国铁路经济规划研究院有限公司 助理研究员、副研究员，北京 100038）

0 引言

区际铁路通道连接至少两个城市群、经济区或重要的经济据点，承担着区际运输联系的大部分或者全部客货运输任务，客货运输量较大且集中，包括高速铁路和普速铁路。我国幅员辽阔，区际铁路使得区域间在商品、劳务、资金、技术和信息方面能够交流顺畅，是铁路运输网的骨干。到“十二五”末，全国铁路营业里程达到12.1万km，其中区际铁路规模达到6.8万km，约占全国铁路总规模的56%。区际铁路贯通了全国各大经济区域，形成了南北通道、东西通道、“三西”煤运通道、进出关通道、西北地区东通道、西南地区东通道、西北西南联接通道等纵横全国、联系各大经济区的区际铁路通道，以其快捷、顺畅、大能力的特点在全国交通运输体系中发挥着重要支撑作用。

新一轮《中长期铁路网规划》提出了构建“八纵八横”国家高速铁路主通道和形成京津冀—东北等12条重要的区际快捷大能力通道的发展目标，进一步强化和完善路网骨架，提高路网质量和可靠性，便捷区际间客货交流，区际铁路通道将仍然是路网建设的重点领域。然而区际铁路建设项目多、投资大，完全依靠各级政府和铁路企业投资建设存在较大难度，需要更多借助社会资金的投入，目前部分新建成运营的区际铁路通道存在亏损问题，可持续发展模式需要进一步探索，同时铁路企业的债务过于庞大，面临着巨大的财务压力，在一定程度上影响了其路网建设的积极性，需要各方加快研究解决。

发达国家铁路发展建设起步早，历经多年的发展和变革，目前路网规模较为稳定，进入了发展平稳期，在铁路的建设模式、筹融资、运营管理模式和建设债务处理等方面具有丰富的经验。学习国外铁路发展建设经验，对继续推动我国铁路发展特别是区际铁路通道建设发展具有重要的借鉴意义。

1 国外铁路发展模式

1.1 铁路建设融资

1）政府出资。政府资金是铁路发展建设的重要资金来源，对于大部分国家和地区的路网建设发挥了积极的推动作用。日本铁路在民营化前，高速铁路建设资金主要以日本政府的财政投资为主，中央政府承担了全部或者说大部分的新干线建设资金，包括日本政府给予的财政预算拨款和政府提供的财政投资贷款（一般通称为财政融资）两种类型[1]。德国一直都是由政府承担铁路投资责任，改革后，除了有效益回报的铁路基础设施建设项目由德国铁路路网公司自筹资金解决外，其他铁路基础设施建设项目均由政府财政拨款或提供无息贷款。

2）设立基金。建设基金成为铁路发展和建设的重要支持。欧盟占用财政预算量最大、适用范围最广的四种基金中，欧盟结构基金（Structure Fund）作为财政支出比例最大的基金，其主要作用是增强受援助地区的经济发展潜力，促进投资和基础设施的改善；欧盟聚合基金（Cohesion Fund）为跨欧洲交通网路尤其是欧盟确定的关系到欧洲利益的优先项目提供资金支持；共同倡议计划和欧洲投资基金为共同体内跨国交通、能源、环保、通信网络提供资金支持与保障。日本通过经营稳定基金运作产生的收益来弥补运营赤字，保障铁路公司正常经营发挥了积极效果；铁路整备基金为日本铁路建设公团提供建设资金、低息融资和无息贷款等。瑞士通过对本国和外国重载货物卡车的收费建立了铁路专项基金，用于瑞士铁路基础设施项目的建设（资金有一半以上来自对公路运输的收费）。法国陆路运输投资基金一半以上用于铁路。

3）资本市场。对于资本市场逐渐成熟的国家，资本市场是筹集铁路建设及运营的资金的途径。美国铁路公司通过发行股票、债券、抵押贷款以及出售设备、路线等多种方式来吸纳国内外资金，其中发行铁路债券是比发行股票应用更广泛、更有效和更容易操作的一种融资方式[2]。俄罗斯铁路公司的一些子公司正在推进公司改制、上市进程，但均为运输公司，如集装箱运输公司、货运公司等。

4）私人或企业资金。私人或企业资金注入拓宽了铁路筹资渠道。德国铁路民营化改革后允许私人资本注入，一方面无差别地允许其他企业从事铁路运输业务，另一方面铁路财团出售部分铁路股票，以筹集铁路建设资金。俄罗斯通过立法，允许私人企业和外资企业参与某些环节的铁路国有资产拍卖和参股、投资，维护私人企业权益，制订出相应的财政税收优惠政策，并为私人资本合资、参与铁路新线建设提供了准入条件。

1.2 运营管理模式

世界各发达国家对铁路的运营管理模式进行了诸多探索和尝试，在长期的铁路运营和实践中逐步形成了较为完善的铁路运营管理模式。按照目前广泛认可的观点，主要有三种较为成熟的铁路运营管理模式[3]。

1）以欧盟为代表的“网运分离”模式。网运分离，即客货运和路网分离的运输组织模式，这种组织模式的基本做法是组建独立经营的路网公司和运输公司，具体分为“一对一”和“一对多”两种。前者以瑞典为典型，其铁路重组后划分为一家路网公司和一家运输公司；后者以英国为典型，英国铁路重组后形成了一家路网公司和多家运输公司的模式，把铁路运输公司划分为长途客运公司、短途客运公司、大宗货物运输公司、集装箱运输公司、行包快运公司、邮政运输公司等。网运分离具有不同程度的实现方式，主要有在企业内分设部门的“部门分离”以及完全分离为独立企业的“组织分离”。

2）以美国为代表的 “货网合一、客货分离”模式。美国拥有一家全国性的铁路客运公司Amtrak和500多家货运公司。美国铁路的主体是在自由竞争基础上发展起来的私营铁路，现有的7家Ⅰ级铁路货运公司全部是私营的，采取“货网合一、客货分离”的运营模式。该模式中客运和货运分别组织运营，路网基础设施由货运公司所有和运营，客运公司根据所签署的商业协议在货运线路上运营。该模式主要被货运主导型的国家采用，如美国、加拿大和俄罗斯等。

3）以日本为代表的 “客网合一、客货分离”模式。日本国铁于1987年分割为6家区域性客运公司和1家全国性货运公司，并将原本国有的经营权移转为民营（国铁分割民营化），其所分离而出的各公司即合称为“日本铁路公司”。在运营管理上，日本铁路公司采取“客网合一、客货分离”的运营模式。该模式中客运和货运分别组织运营，路网基础设施由客运公司所有和运营，货运公司根据所签署的商业协议在客运线路上运营。该模式适用于日本这样的客运主导型的国家。

1.3 铁路改革过程中的债务处理

1）日本。日本1987年民营化改革时，政府对其债务的处理本着“分割继承、分别偿还”的原则进行。当时的债务总额为37.2万亿日元，而对各铁路公司所能承担的债务分割，主要依据各公司实际经营状况确定。JR东日本、JR东海和JR西日本3家客运公司承担债务总额的15.86%。JR北海道、JR四国、JR九州3家公司免去其承担的债务。国铁清算事业团代表政府担负近70%的债务，最大程度地减轻了铁路公司经营负担，使其“轻装上阵”，灵活应对市场竞争。

2）德国。德国政府1993年底专门组建了联邦铁路资产管理局（BEV），处理铁路改革遗留问题，主要包括：原西德铁路约670亿马克的长期债务，9.5万名原公务员的收入和福利补差责任，并负责24万名退休人员养老金的支付和7万名裁减人员的就业安排，以及当时估价约500亿马克的特殊资产，还对原东德铁路提供了172.98亿欧元的落后投资补偿。1999年6月1日起，BEV管理的长期债务转为普通联邦债务，移交财政部管理，德国政府每年拿出50亿马克用于偿还这笔债务的本金和利息。

3）法国。法国铁路改革时，国营铁路公司（SNCF）累计负债 2 080亿法郎，由国家财政、路网公司（RFF）、SNCF公司共同分担，其中路网公司接管了1 342亿法郎基础设施建设负债和所有财政欠款，SNCF公司承担了约450亿法郎的经营性债务。

2 经验总结及政策建议

2.1 理清铁路发展阶段，适时转变政府角色

根据国外铁路发展历程和经验，在铁路不同的发展阶段，政府在铁路建设中扮演的角色和发挥的作用是不同的，应该根据铁路发展的阶段，适时转变政府的角色。

在铁路建设的初期或者路网形成的重要时期，中央政府投资在构建和完善铁路网骨架的过程中起到至关重要的作用。美国在铁路大建设时期，1880年美国政府投入铁路的资金为国民总收入的12.7%；日本铁路民营化前建设资金主要以日本政府的财政投资为主，通过制定《全国新干线铁道整备法》，加大政府对于高速铁路的投资，有力促进了高速铁路网络的形成和发展。

在经历了建设高潮期后，政府应以发挥引导作用为主，促进铁路建设市场化运作，吸引社会资金进入，推动铁路建设运营可持续化发展。如英国、法国和日本等国家均实行了铁路管理体制改革，政府不再直接负责铁路建设和运营。

2.2 明确政府投资重点，发挥区际铁路通道作用

从国外铁路发展经验看，区际铁路通道作为国家的骨干线路，在路网中具有不可替代的关键作用，相关国家高度重视区际铁路的建设，促进跨区域通道成网运营，便捷区际间交流，如德国基本由政府负责铁路建设，日本新干线建设早期也是由政府大力推动，欧盟设立基金投资铁路，重点投资共同体内跨国交通项目和关系到欧洲整体利益的项目。由此可见，国家的支持对于区际铁路建设具有重要作用。

我国目前区际铁路通道正处于建设和完善阶段，中西部地区区际铁路通道仍不够完善，中央政府应施行不同的政策和资金支持，促进铁路持续健康发展，大力支持和重点投资公益性较强的区际通道建设，同时引导和支持社会资本投资铁路。为了保证调度指挥统一和发挥路网总体的最大效能，对于重要通道需要国家主导投资建设。

2.3 拓宽铁路融资渠道，保障项目建设资金

从发达国家铁路建设高潮时期的经验和我国自身铁路建设发展的实践历程来看，铁路建设投资巨大，投资回收期长，完全依靠国家和政府的资金和力量来大规模地上马铁路建设项目是不现实的，也会让铁路经营背负巨额的债务负担，不利于铁路的良性发展。

拓宽融资渠道，吸收民间和国外的资本，不仅可以减轻国家负担，活跃资本市场，加快推动铁路建设投融资改革，同时也有益于集中国家财政资金，保障重点项目的建设，促进铁路建设和路网完善，更好地服务于经济社会发展需要。同时，铁路建设项目应建立财政投入、资源整合和市场化运作相结合的多元化投融资体制，开辟多种投资渠道，满足各类建设项目融资需求。国家通过投入资金的引导，充分调动地方政府的积极性，引导社会各界出资，解决铁路建设资金来源不足的问题。

2.4 强化配套政策支持，加快处理铁路企业债务问题

政策、法规是融资的保证，从国外相关经验来看，相关各国均出台了与投融资模式相关的政策，保护了投资者权益，包括投资股权、债权及企业经营权等，为保障交通基础设施建设长期稳定发展奠定了坚实基础。

随着通道的建设，沿线土地具有一定的升值空间，应挖掘潜力，做好土地经营工作，使沿线土地开发成为建设融资的重要渠道。从国内外铁路发展经验看，政府或者铁路建设单位通过转让沿线的土地使用权或将该土地从事综合开发，可获得建设资金，能有效解决建设资金不足问题，提高各方参与铁路建设的积极性。因此，需要继续推动我国铁路投融资体制改革，落实国家相关文件精神，明确沿线土地综合开发具体实施工作细则和各方权益。

在债务处理和运营补贴方面，从国外铁路发展来看，日本、德国、法国政府都承担了一部分铁路建设债务，为改革后铁路企业发展减轻了债务压力。目前我国铁路企业背负了巨额建设债务，每年需要偿还大量利息，而且还本高峰期即将到来，企业经营压力过大，需要各方加快研究解决铁路建设债务问题，为铁路企业经营发展创造更好的财务基础。同时由于铁路运输具有一定的公益性，国外政府对铁路运营和维护给予资金补贴较为普遍，如美国政府对铁路客运公司Amtrak长期实施补贴，缓解公司运营亏损状况；英国政府为改善路网设施的条件，对路网公司提供了一部分改造资金。我国中西部地区部分区际铁路在运营后由于运量不足，存在经营亏损问题。目前国家财政仅对青藏铁路格拉段实施了亏损补贴，没有形成较大的覆盖面，应尽快探索建立覆盖面更广、更有针对性的公益性补贴机制，以支持相关线路的运营，保障其可持续发展。

3 结语

区际铁路通道是国家铁路网的重要组成部分，在路网中发挥着骨干作用，其规划、建设和运营关系到国计民生。从国外铁路发展经验看，政府对于区际铁路通道的规划建设起着关键的主导作用，需要根据不同地区的发展实际施行不同的投融资和支持政策。目前我国铁路企业建设债务过大，财务负担过重，制约了其对区际铁路通道建设的积极性，需要各方加快研究化解巨额债务问题，减轻铁路企业的经营负担，同时进一步吸引社会资本进入区际铁路通道建设，促进区际铁路通道加快完善和可持续发展。

[1]王小红.日本高速铁路投融资模式研究[J].铁道经济研究,2007(2)：38-43

[2]黄贤全.论美国政府开发落后地区的投资模式[J].世界历史,2014(2)：61-73

[3]朱光灵.国外铁路运营管理模式比较研究[J].投资与合作,2013(10)：88-89