论利益固化与国家治理现代化

王秀华，薛俊文

(沈阳航空航天大学，辽宁 沈阳 110136)

一、利益固化是实现国家治理现代化的挑战因素

改革的本质在于调整社会利益关系结构，以促进社会资源流动来消除利益固化、增加社会公平、维护社会稳定，从而实现国家发展的总体进步。这与国家治理现代化的根本价值取向不谋而合，就本质而言，国家治理现代化的核心问题与目标取向还是利益与利益关系问题。随着市场经济体制的确立与发展，中国社会在实现生产力巨大发展的同时，由于基本国情与社会历史条件的限制，同步出现了利益差距扩大、利益固化与利益矛盾凸显等诸多问题，成为当下进行经济体制改革与实现国家治理现代化的限制性因素。

(一)利益差距与利益固化交互强化

受社会主义初级阶段生产力发展水平的限制，我国目前的生产关系状况主要体现在基本经济制度上，多种所有制形式决定了多元化的分配方式与经营方式。在市场调节机制的作用下，不同市场主体之间的利益占有量存在着明显差距，体现为产业收入差距、区域收入差距、城乡收入差距、群体收入差距。利益差距进一步导致利益固化，表现为马太效应、循环效应、世袭效应和集聚效应[1]，而且与利益固化呈现出相互强化的基本局面。近年来，通过调整利益分配结构，我国利益差距扩大化的发展趋势已经得到初步的遏制，但利益差距与固化问题依然比较突出。第一，国家、企业与劳动者之间利益差距明显。在初次分配中，国家收入分配比例过高，占据了企业与劳动者的部分利益；国家宏观调控程度有时较高，影响社会资源市场配置的活力，相对用于调节社会收入差距的调控能力明显较弱；用于政治体制与经济发展的财政投入明显高于缩小收入差距的调节性投入。在再次分配中，国家用于调控社会利益结构的体制与能力建设还有待提升，社会保障体系的覆盖范围还有待深化与扩展。第二，政治利益资源占有量差距明显并形成固化趋势。我国是社会主义国家，虽然国家政治体系的构建与运行都体现人民的意志，但由于生产力发展水平的限制，政治资源的分配结构依然存在差别。强势利益集团占据社会资源的主要部分，他们不但占据着主要的政治资源，而且在拉大政治利益分配差距的基础上进一步强化着政治资源的固化程度；而弱势群体受社会资源占有量的影响，在实际的政治体系运行中处于政治生活的劣势地位。第三，利益差距与利益固化还体现在教育、地位、机会、医疗、住房等多个方面，并且两者交互强化，成为国家改革与治理的限制因素。

(二)利益表达运行机制固化

从唯物史观关于利益的形成机制看，主体为了生存与发展，就必须进行社会生产，而生产只能在社会关系中进行。为了生产的顺利进行，就需要一个凌驾于社会之上具有控制与约束社会矛盾与冲突的权威组织，政治权威形成的本质职能就是定义与明确不同利益主体的利益边界与利益内容。就社会政治生活的实际看，利益的最终实现是建立在国家公共权力对主体利益诉求进行确认与保障的基础上的，对利益诉求的确认与保障就意味着国家政治体制与相关政策的实施：“政策过程就是利益表达、综合、分配以及落实的过程,利益表达是其中的基础和逻辑起点。”[2]因此，国家对利益诉求的确认与保障是主体实现利益的前提条件。随着我国社会主要矛盾的转化，现阶段利益主体不但纵向分化，呈现出多元化的发展趋势，而且利益需求具有多层次、宽领域与高质量的特点，但与之匹配的利益诉求表达机制和体制建设还有待健全。

利益诉求表达机制的体制运行能力偏弱，体制建设的总体进程滞后于现阶段利益需求多元化的发展趋势，这客观上加剧了利益表达机制的固化程度。第一，用于表达和保护弱势群体利益诉求的政治体制建设滞后，弱势群体的利益诉求表达受阻。在实际的政治体系运行中，强势群体占据多数政治资源，其利益诉求相对而言畅通无阻；反观弱势群体，其利益诉求由于拥有稀少的社会资源而未能准时、有效地传达给国家层面，造成国家政策向强势群体靠拢。第二，在国家政策落实的过程中，弱势群体的合法权益得不到国家公共权力的保护。受政治资源占有量的影响，国家立法与政策制定阶段更多趋近于强势群体，所以在政策的实施与落实阶段，弱势群体的合法权益难免受损，特别是在今天的信息社会，强势群体凭借丰富的信息资源与知识储量进一步强化了经济利益、政治利益与社会地位的固化程度，不但影响国家政策导向，还在政策落实中凭借已有资源谋取私利。此外，国家利益纠纷解决机制偏向固化。当弱势群体的利益诉求表达渠道受阻时，国家公共权力不能对其合法利益需求进行确认与保护，这势必导致本身利益与利益实现机制的受损，这种困境会使他们把利益诉求转嫁到政治体制以外的社会领域内，甚至会出现非理性与非法性的利益表达方式。而国家公共权力特别是地方政府在传统思维与假象的迷惑下，会将这种消极的表达方式视为扰乱社会安全与秩序的非法行为，进而凭借国家公共权力的权威性与压力性以直截了当的方式强行解决这些社会行为，殊不知这会从根本性上动摇国家统治的政治合法性。

(三)利益竞争机制固化

受单个利益主体本身力量与社会历史条件的限制，有着共同利益需求的人们会按照一定的规则组成特殊的利益群体或组织，利益组织以其高效率、低成本在利益的表达、竞争与实现中处于优势地位。改革开放以来，我国社会在市场经济多种成分作用下分化重组，有着相同利益需求的社会主体以行会、商会、协会等多种形式通过政治参与来表达利益需求，并最终形成了代表特殊利益需求的利益集团。强势利益集团由于占据多数社会资源与内部存在特定经济联系，所以在外部特征上表现为强大的社会地位与政治影响力，在内部上表现为组织纪律性；相反，弱势群体社会地位偏低，且多数不存在经济联系，表现为分散性与自由性；两种不同的内外部结构共同规定着强势利益集团的优势地位和弱势利益群体的劣势地位。当前，我国利益群体的组织化建设是存在差距的，虽然为农民、农民工与员工等弱势群体设有专门的委员会体系，但这些组织的运行能力明显不足。弱势群体的低效能组织体系使其处于国家政治生活的弱势地位，更别说参与国家政策的制定、审核、决策与落实了。各方利益群体由于存在着先天资源与本身内部组织结构的差异性，所以在竞争能力上也存在着巨大的差别，并由此产生利益竞争机制的固化，强势利益集团资源居多，所以竞争能力强，弱势群体资源稀少，所以竞争能力偏弱，这种竞争机制从根本上强化了强者愈强而弱者越弱的扭曲局面。如果不破除这种由发展经济而引起的利益固化局面，就会极大地阻碍社会流动，使社会整体发展缺乏活力，最终会反过来影响到国家治理现代化与社会发展的总体进步。

二、利益固化形成的原因分析

我国利益固化是改革开放后解放与发展生产力的必然结果，利益差别的存在是我国社会主义初级阶段基本国情的真实写照，符合马克思在《哥达纲领批判》中对共产主义第一阶段发展状况与基本特征的描述。利益固化由改革而生，必然也会随着改革而结束。虽然利益固化是发展生产力的必然效应，但也不能否认影响其形成的消极因素，如果认识不到这些消极方面并提出解决对策，利益固化将进一步强化，最终影响到国家治理进程与社会稳定。

(一)市场调节机制的固有缺陷

市场经济体制使我国在几十年内取得了资本主义国家发展了两百多年的历史成就，进而一跃成为影响世界历史走向的主权大国。然而，市场经济并不是万能的，现阶段由市场调节所引起的利益差距、利益固化与主流价值观等问题，都是市场调节机制的负面效应。从人类社会发展的经济形态看，市场经济在促进资源配置、发展生产力与革新利益关系上占据绝对地位。但市场经济并不能解决由自身发展所引起的社会公平问题，因为市场主体通过劳动、资本、技术与土地等生产要素进行市场参与的唯一目的就是取得利益。在以大机器为生产标志的工业时期，市场主体可以凭借劳动力、资本与土地等生产要素而获利。但在大数据时代的今天，信息、科技与知识成为经济发展的主导性生产要素。现阶段，中国国家现代化使农业经济、工业经济与信息经济共生于一体，强势群体占据了资本、技术、能源、土地、知识与信息等主要的社会资源，而弱势群体仅占有劳动力资源，在市场经济规律的自我调节机制下，势必导致不同利益群体在利益占有量上的差别，强势群体凭借既有的先天优势会进一步占据有限的社会资源与社会财富。在现实生活中，强势利益集团会通过实质化的财产性收入进一步拉大收入差距，并且会以隔代或代际利益承袭与社会关系圈的形式形成利益固化。利益差距与利益固化是市场经济发展的直接负面效应。

(二)国家权力约束机制存有漏洞

唯物史观认为，国家与政府等政治权威基于社会共同利益而产生，本身所具有的权威性、约束性与压力性，使其凌驾于社会之上行使政治统治与政治管理职能，但随着生产力发展水平的提高，政治权威的工具性质职能将会过渡到具有公共服务性质的国家治理功能，国家治理的主要职责就是通过调控社会利益结构、弥补市场调节缺陷来推动社会的全面进步。理论上，国家作为公共权力与社会公正的象征与代表，应该以全社会共同利益的维护与实现为己任，但在实际政治生活中，国家体系的运行取向具有双面性。第一，国家通过建设社会基础设施与提供社会公共福利来履行其社会公共服务职能，并利用公共权力协调与解决社会矛盾，维护社会的安全与稳定。第二，国家在协调与解决利益矛盾、维护与实现公共利益的同时，也在社会范围内不断获取社会资源用于巩固自身基础要素，并以此来维护自身在社会范围内的权威能力。我国是社会主义国家，国家性质决定了我国政治权力体系运行的根本价值取向在于人民意志，但受社会主义初阶段生产力与市场经济发展水平的限制，我国政府占据了主要的社会资源。自改革开放以来，在市场利益的驱动下，我国地方政府的经济利益取向更加明显，地方国家公共权力开始以行政方式进入市场，在调控与规范市场经济健康发展的同时，以国家公共权力为后盾参与市场利益分配。在国家市场法规与政治制度建设不完备的情况下，国家公共权力成为一部分人谋取私利的工具，非法利益集团通过官商勾结俘虏地方国家公共权力，实现本身利益的最大化。从总体上看，市场调节的固有缺陷是我国社会利益固化局面形成的主要原因，但国家公共权力约束机制存在漏洞也是不可忽视的主要因素。

(三)改革的非均衡化与体制失灵

改革开放以来，国家为发展生产力，不得不采取效率优先并以经济总量为衡量指标的发展方略。在国家优惠政策的支持下，城市与农村开始分割发展，优势区域、重点行业、龙头产业与强势群体被给予政策支持与保护。在国家政策导向与市场调节机制的双重作用下，这种非均衡化的市场改革倾向最终导致了不同区域、行业、产业、城乡与群体之间的利益差别，并且这种分配差距在市场调节与政策导向下持续扩大。这种利益差距反映到社会生活领域中，造就的不仅仅是社会地位、身份职业与发展机会的差别，还附带了住房、医疗、教育与荣誉等相关性的差别。市场的非均衡化改革效应最终放映到了社会生活领域内部，有限的社会资源持续性地向强势利益集团急剧靠拢，形成并加剧利益固化。在市场经济高速发展期，补偿由非均衡化改革所引起的利益受损群体势在必行，国家更应该适时调整社会政策，承担与全面履行社会公共服务职能、调整社会利益结构、扩展社会保障体系的覆盖范围、完善两次分配过程的体制建设，通过补偿受损利益群体来缩小利益差距、维护社会稳定。然而，受各种因素的影响，国家社会保障体系制度建设与运行能力滞后，致使受损利益群体得不到应有补偿，这客观上进一步加剧了我国社会利益的固化程度。此外，政治改革滞后于经济改革。相当长的一段时间内没有真正理清关键权力部门之间的关系，特别是人大、党中央、政府与两院之间的关系；地方政府有时行为过失，调控失当；代表人民利益诉求的地方人大与政协组织的体制建设与运行机制存在弊端，弱势群体利益表达受阻；地方政府体制建设、监督机制建设存在漏洞等。这一切使不同利益主体的利益表达、利益实现与利益维护存在差距，并加深固化程度。

三、破除利益固化是国家治理现代化的前提条件

党的十八届三中全会从战略高度提出要推进与实现国家治理体系与治理能力的现代化，这就意味着国家治理现代化的进程趋势将朝着治理体系系统化、治理主体多元化、治理能力加强化、治理对象广泛化与治理方式法治化的方向前进。但利益固化的局面从根本上阻碍着国家治理的多样化发展趋势，成为现阶段国家推进治理现代化进程的限制性因素，破除利益固化是国家实现与推进治理现代化的前提条件。

首先，破除利益固化有益于推进国家治理体系规范化与治理主体多元化进程。改革开放以前，国家实行的是高度集中的行政命令式治理方式，在一定程度上认定国家是实行社会治理的唯一主体，并且实行单一性的行政治理体系与方式。而现代化的国家治理理念，不管是治理体系还是治理主体，都强调多元化、全面化与系统化的发展趋势。“治理是一个上下互动的管理过程,它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。”[3](p.6)国家治理体系与治理主体多元化的发展趋势不但要求转变政府职能，实现传统治理模式的转变，还要求缩减其职能范围，为其他治理主体的多元参与留足空间，本质上是实现政府工具性职能向公共服务与治理职能的转变。实现这一转变的首要前提就是平衡参与主体之间的社会资源占有量，只有实现利益均衡与利益共享，才能从根本上消除治理主体间的心理落差，并减少社会纠纷与社会矛盾，从而保证国家治理现代化的高效运转与推进。

其次，破除利益固化有益于推进国家治理价值导向化进程。推进国家治理现代化的最终价值取向在于实现和谐的社会利益关系，利益关系的核心还是人与人之间的利益关系。利益是人们的本质需要，是人类社会存在与发展的基础，正如经典作家所说：“他们的需要即他们的本性。”[4](p.514)人们为了生存与发展，就必须进行社会生产，随着主观需求的最终实现与社会分工能力的提高，人们的主观需求就会向深层次与广泛性发展，人类社会历史发展的文明史归根结底就是利益需求与利益实现之间矛盾循环解决的发展史。因此，协调与解决人与人之间的利益矛盾，实现与维护人与人之间的共同利益就是国家治理的根本价值取向，国家建立行之有效的治理体系与实现治理能力提高的最终指向在于人们的共同利益。而利益固化作为利益共享的反面，从根本上阻碍着利益矛盾的协调与解决、共同利益的实现与维护，这就要求国家治理必须以共同利益为价值取向，破除利益固化。推进利益共享与实现社会共同利益并不是说人与人之间完全不存在利益差别与利益矛盾，而是在承认差别客观存在的前提下，把利益差别至少控制在不引发社会矛盾的底线之内。国家治理保持利益的差别性，就是要在破除利益固化的基础上，充分调动参与主体的积极性、增强市场经济发展活力与保证社会公平。

再次，破除利益固化有益于推进国家治理科学化进程。改革开放以来，国家在解放思想与实事求是的前提下，将一切工作重心转移到经济建设与发展生产力上来，自此，利益的目的理性成了社会发展的唯一衡量标准，利益关系成了一切社会关系的核心关系，同时利益差距、利益固化、利益矛盾与利益取向成了社会问题的中心焦点。尤其是在市场经济体制确立以后，在市场法规与国家制度建设不完备的环境下，市场调节机制的固有缺陷使得我国社会的利益分配差距进一步拉大，利益固化程度持续加强。当政治体制建设滞后于经济发展时，强势利益集团可以凭借本身的先天优势与政治影响力，对国家政策的制定、决议与实施施加外力影响，甚至会出现国家公共权力被非法利益集团俘虏的现象。利益集团的消极影响还不止在国家政策制定与实施阶段，甚至还会扩展到社会效应阶段。利益固化限制弱势利益群体对本身合法权益的表达与捍卫，当利益受损时，他们被动地将利益诉求以非理性与非法性的途径表达在社会领域，这时国家会以强力来维护社会稳定与安全，这所有的一切都在自然而然中强化着社会利益固化与国家治理运行方式的固化。而破除利益固化能从根本上解决国家治理的传统模式。国家、政府、法律与政策等国家治理的基本要素本身就代表着共同利益，破除利益固化不仅保证国家立法、政策实施与社会效益的公平性，还能在集中全社会思维与智慧的基础上，从反面强化国家统治与管理的合法性，从而保证国家体制运行的秩序化与科学化。

最后，破除利益固化有益于推进国家治理法治化进程。利益固化让有限的社会资源与社会财富集中在少数富裕阶层，这不只是丢失社会公平、阻碍社会流动与增加资源浪费的问题，更是影响国家整体经济发展、政治文明建设与维护社会稳定的根本问题。政治文明的进步在很大程度上能促进国家社会经济的发展，而利益固化对政治文明建设产生巨大消极反应：“如果权利失衡与利益失衡状况长期得不到解决,就会使社会利益冲突长期化与结构化,这是我国当前社会稳定与政治稳定的最大风险”[5]。破除利益固化，不仅可以保证国家治理与政治体系运行的科学性，还能在推进治理主体多元参与中实现国家政治体系与国家治理的法治化。多元主体参与政治生活，实际是参与主体在自然状态下形成的公共监督环节，这将极大促进国家治理的法治化进程。推进政治民主与政治文明建设，就是要破除政治利益固化，在多方治理主体政治参与的基础上推进国家治理的法治化进程。多元化的治理主体有序性、合法性地参与国家政治生活，表达利益需求，国家政治生活的有序推进本质上就是国家治理的法治化进程，多方参与主体的利益诉求在表达给国家以后，国家会确立相关制度体系来规范他们的利益边界，这本身就是国家治理的法治化建设与推进。破除利益固化、平衡社会资源，是推进国家治理法治化的基本要求。

四、建立破除利益固化机制,推进国家治理现代化

进入新时代发展阶段，我国的社会场景已经发生了巨大的改变,社会利益固化局面能否真正地解决，已经事关现阶段我国社会主要矛盾的合理解决，事关我国现阶段经济社会发展的基本方略，事关现阶段国家与无产阶级政党新的历史使命的“中国梦”伟大理想。为此，建立健全破除利益固化机制，从保护与支持弱势群体利益的相反方向推进国家治理现代化进程是关键。

(一)健全法规以强化国家宏观调控职能

破除利益固化，推进国家治理现代化进程，需要不断提高执政能力。第一，要健全法规，强化国家宏观调控能力，以保护与支持弱势群体的合法权益。在初次分配中，规范强势利益集团发展、保护与支持弱势群体全面发展，提高法制运行成本，打击非法利益集团；在再次分配中，坚持以人民为中心的价值取向，坚持法治、社会公平与统筹兼顾的基本原则，发挥税收的杠杆调节作用，调节社会利益结构、扩展社会保障体系的范围与层次、保证弱势群体的基本生活水平。第二，健全体制，排除政策制定与落实的障碍性因素。在政策制定环节，动用强大的网络社交媒体，多问弱势利益群体的心声与诉求；健全政策与体制运行法规，规范强势利益集团参与行为，政策制定多向农村地区、西部地区、民族地区与边疆等落后地区倾斜。第三，健全社会保障体系的运行机制与覆盖范围。加大立法，保证社会保障制度的法治运行；重视农村基础设施建设，加大财政投入，扩展保障范围，特别加大用于农村教育、住房与医疗的基础投入。

(二)规范权力以促进国家、社会的良性互动

规范权力运行机制以促进国家、社会的良性互动，是破除利益固化、推进与实现国家治理现代化的基本选择。第一，规范国家公共权力运行机制，转变政府职责。适时改变地方政府考核机制，实现经济快速发展标准向重质量发展、民生发展、基础设施发展与文化发展等标准的转变。健全权力约束机制、监督机制与制衡机制，健全市场法规建设，坚决杜绝地方国家公共权力成为非法集团谋取私利的手段。第二，促进国家与社会之间的良性互动，重点在于健全利益诉求表达机制与发挥社会团体的桥梁作用。畅通利益诉求表达渠道，受种种客观环境因素的制约，我国现阶段的利益诉求渠道运行能力偏弱，国家要发挥信访部门的运行功能，完善大众传媒沟通渠道，增加公务人员服务态度考核标准，认真听取底层社会弱势群体的心声与意愿，完善政府非机密化的信息公开机制，设立及时有效的新闻回应机制，尽可能解决弱势利益群体最关心的现实问题。真正发挥地方人大、政协与各级社会组织团体的沟通桥梁作用。人大与政协是我国现阶段弱势群体利益诉求的主要渠道，也是我国公民参政议政与国家共同治理的主要场所，但各级地方人大与政协体制建设滞后，代表多由精英群体组成，常有宗派主义与物质主义的非公共化与非法行为，使得弱势群体代表被边缘化。完善地方各级人大与政协运行体制，是破除利益固化的有效方式。人大与政协应该设立专门的意见诉求部门、听证部门与决议部门等，利用好各种社交网络平台，实行咨询、制定、决议与审议公开化，让他们真正成为听取底层人民心声的实质平台。

(三)强化弱势群体组织建设以平等博弈

保护与支持弱势群体的合法权益，既是破除利益固化的最直接与最有效形式，也是推进国家治理现代化进程的必要条件。相比强势利益集团的巨大影响力与组织纪律性，弱势群体始终处于分散化、自由化的边缘。我国事实上设有代表弱势群体利益的各级工会组织与委员会体系，但其作用发挥受到多种环境因素的制约，致使弱势群体在市场的博弈中屡屡受损，有时还会出现为强势利益集团做“嫁衣裳”的现象。弱势群体的合法利益受损虽然是本身组织化不高造成的，但利益固化是罪魁祸首，弱势群体的利益问题已经不仅仅是一个分配问题，若是处理不好，那将就是一个涉及广泛的巨大社会问题。“当一个社会中各种成分缺乏有组织的集团,或无法通过现存的有组织的集团充分代表自己的利益时,一个偶然的事件或一个领袖的出现都可能触发人们积蓄的不满,并会通过难以预料和难以控制的方式突然爆发。”[6](p.202)在实际政治参与中，单个主体的影响力十分有限，所以依靠群体与组织力量是他们的必然选择，具体到组织层面，内外部组织化程度也在一定程度上决定着群体利益的实现程度。因此，强化弱势群体的内外部结构建设是提高其竞争能力的主要方法，国家在保障弱势群体基本生活的同时，还应该加大教育投入，增强弱势群体的文化能力与综合素质，让他们树立自觉意识、纪律意识与组织意识。以保护弱势群体合法权益的方式从根本上破除利益固化，推进利益共享，这正是国家治理现代化的价值所在。