论监察问责制度的完善

□张微 郑超峰

《中华人民共和国监察法》已由第十三届全国人民代表大会第一次会议于2018年3月20日通过并实施。该法的立法目的在于贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，确立党统一领导、全面覆盖、权威高效的国家监察体制，是我国法治建设的重大成果，体现了全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的有机统一，对以法治思维和法治方式惩治腐败意义重大、影响深远。该法中的每一项规定科学合理与否，都关系所有行使公权力的公职人员的切身利益，也必将影响立法目的最终实现。其中，该法关于问责的规定尤为引人注目。为了区别《监察法》出台之前已有的党内问责，笔者将《监察法》规定的“问责”统称为监察问责。

一、现有规定存在的问题

目前，我国尚未有关于问责的专门成文法，在《监察法》出台之前，在实践中适用比较广泛、影响比较大的主要是《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党问责条例》（以下简称《条例》）等党内法规。这些党内法规对于问责主体和对象、责任划分、问责情形、问责方式、问责执行和终身问责等问题都明确予以规定。

《监察法》第六条、第十一条和第四十五条对监察问责作出了规定，相比较而言，《监察法》关于问责的规定还比较原则且缺乏可操作性。按照现行的监察体制，监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，与党的纪律检查机关合署办公，如何对现有规定中存在的问题及时予以细化和规范，从而保证监察问责权责对等就显得更为迫切。

（一）监察问责与党内问责的关系模糊

《监察法》第六条、第十一条和第四十五条对监察问责作出了规定，从该法的篇章结构上看，第六条规定的是监察工作方针，作为总则当中的内容，该条仅规定国家监察工作要“强化监督问责”，并没有对该法中的“责任”范畴以及该法的“问责”与《条例》中的“问责”两者之间的关系予以明确。这将给实践带来极大的困扰，比如，对于涉案的当事人及相关领导人员在何种情形下应当适用《条例》？哪些情形下应当适用《监察法》？对于党员领导干部是否同时适用《条例》和《监察法》中的相关条款？如果同一事件、事故或案件中负有责任的既有党员也有非党员领导人员，监察问责的轻重如何裁量才能确保权责对等、实现公平公正？诸如此类的问题按照现有的规定都不清楚。

（二）监察问责的主体和对象范围不清

《监察法》第十一条属于第二章“监察机关及其职责”的组成部分，第十一条第三款规定了监察委员会的处置职责，而第四十五条属于第五章“监察程序”中的内容，是对第十一条第三款的细化。但是第十一条第三款和第四十五条第三款的规定实际上并不完全一致，按照第十一条第三款的规定，问责的对象是“履行职责不力、失职失责的领导人员”；而四十五条第三款的规定则变成了“对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导”，此处的问责对象反而变得模糊。结合第四十五条第二款的规定，此处被问责的对象依然是“负有责任的领导人员”，只是该“领导人员”所负责任是因其本人“不履行或者不正确履行职责”还是因为第二款“违法的公职人员”“不履行或者不正确履行职责”，规定并不明确甚至有歧义。该问题的模糊势必引发另外一个问题，即第四十五条第二款规定的“违法的公职人员”与第三款的“负有责任的领导人员”有没有可能出现交集？在同一案件中，相关领导人员有没有可能既接受政务处分决定又要被问责？换句话说，此处规定的“领导人”范围及其负有的“责任”属性没有明确。

（三）监察问责的程序和方式规定缺失

伯尔曼说过“法律不只是一整套规则，它是在进行立法、判决、执法和立约的活生生的人。它是分配权利和义务，并据以解决纷争，创造合作关系的活生生的程序”[1]（P38），他还曾经写道“法之所以成为法，并与其他社会制度和解决社会问题的过程相区别，在于它的形式化、程序化。……正是法律程序的形式使得法律关系成为一种特殊的和独一无二的社会关系”、“程序是法律的核心，没有程序，法律不可能存在”[2]（P28-30）。可以说，“程序性”是法律的一个基本特征[3]（P32）。“无程序的法律”意味着没有程序制约的实体规则，规则得不到一致地、普遍地公开执行，它完全可以演变成专制的恶法[3]（P24）。《监察法》赋予监察机关较大的、相对独立的权限是符合当代反腐的基本规律的，但是如何实现对“监督者的监督”也是《监察法》与生俱来备受关注的一个问题[4]。因此程序的内容在《监察法》中就显得更加重要。

按照《监察法》第四十五条第三款的规定，处置结果是按照管理权限“直接作出问责决定”或者向有权作出问责决定机关“提出问责建议”、“问责决定”和“问责建议”作出的程序和内容并没有相应的规定，亟需实施细则加以规范。

二、监察问责的法律定位

监察法是反腐败国家立法，是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律，由于涉及的内容和事项很多，不可能在一部法律中穷尽所有问题的规定。为了更好地规范相关部门的监察工作，亟需有关部门出台《监察法》的实施细则或者实施办法。其中，完善监察问责的法律规范应是该份实施细则的重要内容。

（一）明确监察问责中的“责任”属性

从学理上讲，责任一般分为法律责任、政治责任和道义责任三类。《中国共产党问责条例》规定，党内问责追究的是在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部管党治党的政治责任，包括主体责任、监督责任和领导责任。所谓法律责任，“是国家对违反法定义务，超越法定权利或滥用权利的违法行为所作的否定的法律评价，是国家强制责任人作出一定行为或者不作出一定行为，是补偿和救济受到侵害或者损害的合法利益和合法权利，恢复被破坏的法律关系和法律秩序的手段”[5]（P130）。需要注意的是，“法律责任并不总是由违法行为所引起，违约行为和法律规定也是引起法律责任的原因”[5]（P131）。

从《监察法》第十一条第三款“对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责”的表述来看，违法的公职人员无疑是因为自身的违法行为而承担法律责任，而领导人员被问责则是因其所负的“领导责任”，这种“领导责任”在党纪的范畴内属于“政治责任”，而在《监察法》中加以规定，则实现了问责的法治化。换句话说，领导人员被问责是基于违反了法律即《监察法》的规定而承担的责任。因此，从这个角度而言，对应被问责的事项或者情形尽快予以细化，让监察问责更具有可操作性也就显得更为迫切。

（二）明晰监察问责和党内问责的关系

监察问责和党内问责两者都体现了习近平总书记关于问责工作的核心思想，即“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的精神，也体现了党内监督和国家监察有机统一。监察问责是对党内问责的重要补充，使得问责实现全覆盖。但是不同于党内问责对党组织和党员领导干部的问责，监察问责的侧重点应该是在于追究在行使公权力过程中公职领导人员不履行和不正确履行职责的问题。

在实际操作中，对于非党员领导人员的问责，直接适用监察问责。对于党员领导干部，则出现了如何实现党内问责和监察问责的有机协调问题。《监察法》作为国家的法律，规定的是所有公民的行为底线，党员领导干部自然也应遵守。但是，党员不是普通公民，《中国共产党章程》指出，中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队。作为先锋队的一员，党员应当是有着更高政治觉悟和特殊政治职责的公民，需要处处发挥先锋模范作用。这就决定了党纪党规对党员领导干部的要求应当高于法律对普通公民的要求；党员领导干部不仅要遵守国家法律，还要遵守比国家法律标准更高、要求更严的党纪党规。由于有关监察问责的实施细则尚未出台，《条例》已于2016年7月开始施行。未来的实施细则鉴于实践的发展需要，对于相同或者类似的被问责事项，其后果未必不会严于《条例》的规定。因此，如果相同的被问责事项，党内法律法规规定的问责后果严于国家法律法规的，那么优先适用党内问责，否则，则必须适用监察问责的有关规定。

（三）确立监察问责的基本原则

《监察法》第五条规定了国家监察工作的基本原则，监察问责作为监察工作中的重要内容，自然也应当遵循。未来实施细则的立法中，尤其要注意“权责对等”原则的落实和细化，这是法治的基本原则，也符合全面从严治党“有权必有责、有责要担当、失责必追究”的基本要求，有利于实现全面推进依法治国与全面从严治党的有效衔接。《条例》第五条规定：“问责应当分清责任。党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任。”该规定充分体现了“权责对等”的基本原则，未来实施细则的立法中可以予以借鉴，即根据领导干部违反自身“职责”的程度分别给予不同的问责决定。

三、关于监察问责的立法建议

在明确监察问责的责任属性以及监察问责与党内问责关系的基础上，建议未来制定实施细则首先要明确以下几个问题：

（一）明确监察问责的主体和对象

《条例》规定：党内问责的主体包括党委（党组）和纪委（纪检组），还有党的工作部门。按照《监察法》第四十五条“监察机关根据监督、调查结果，依法作出如下处置”的规定，监察问责的主体是监察机关，具体应该是各级监察委员会。但是第四十五条第三款还规定了“或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议”，这是不是意味着并不是所有的监察机关都有权作出问责决定？那么，有权作出问责决定的是哪一层级的监察机关？为保证问责的统一性和权威性，这个问题需要在未来的立法中予以明确。

党内问责的对象包括党组织和党员领导干部个人，监察问责仅限于对领导人员个人进行问责，重点突出针对领导干部这个“关键少数”群体。按照上文所述，未来立法的重点在于明确两个问题，一是被问责的“领导人员”所负的责任属性，二是被问责的“领导人员”的范围。对于第一个问题，按照权责一致的法治基本原则[6]，《监察法》第四十五条第三款规定的被问责的“领导人员”所负的责任应该是其自身“不履行或者不正确履行职责”产生的责任，而非他人即第一款和第二款“违法的公职人员”“不履行或者不正确履行职责”产生的责任。即便“领导人员”本身没有直接违法，如果其下属的“公职人员”违法，也应属于该“领导人员”“不履行或者不正确履行职责”的情形。

以此类推，该“领导人员”的范围及其与第四十五条第一和第二款的“公职人员”之间的关系也相应清晰，结合《监察法》第十一条第三款和第四十五条几款规定的内容分析，立法的本意在于针对不同对象的不同违法情节，按照从轻到重的违法程度予以规定，第四十五条第一款和第二款规定的“公职人员”和第三款规定的“负有责任的领导人员”之间不应该存在交集。在同一事件、事故或案件中，同一对象不能既作为“违法的公职人员”受到政务处分决定，又作为“负有责任的领导人员”被问责。

（二）明确监察问责的问责事项

监察问责的问责事项关系到问责的范围，应当是问责细则首先要明确的问题。《条例》是对“党的建设和党的事业”中存在的对党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、维护党的纪律不力等6种情形进行问责，强调的是工作上的“大事”。与之相对应的，监察问责的问责事项也应该是“大事”，具体的问责事项，笔者认为未来立法可以借鉴2009年7月中办、国办发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第五条所列的问责情形：

1.决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的；

2.因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；

3.政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；

4.在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的；

5.对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的；

6.违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；

7.其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。

（三）明确监察问责的程序和方式

实践中，问责对领导干部个人产生的后果不亚于受到党纪、政务处分。为了保障问责对象的权益，应该建立规范严谨的监察问责程序。建议开展监察问责应履行初核程序，初核后按管理权限直接作出问责决定或提出问责建议，制作问责决定书；还应规定问责对象对问责决定不服的，可以通过相应的救济程序实现权利救济。比如，规定问责对象对问责决定不服的，应有权在接到问责决定之日起的一个月内向作出问责决定的机关申请复审；作出问责决定的机关应成立有关的调查委员会进行调查，原作出问责决定的相关工作人员应实行回避制度；当事人对复审处理结果仍然不服的，应有权向作出问责决定的上一级机关申请复核。

考虑到问责决定对领导干部产生的重大影响，建议未来立法将问责决定作出的权限与留置措施批准权限规定一致，即设区的市级以下监察机关作出的问责决定，应当报上一级监察机关批准；省级监察机关作出的问责决定应当报国家监察委员会备案。同时，问责决定还应报送组织部门备案，以便在相关的人事任免时一并予以考虑。至于监察问责的方式，建议借鉴《条例》第七条规定的党内问责方式，包括通报、诫勉、组织调整或者组织处理等，依据权责对等的基本原则，根据问责对象情节轻重和党纪严于国法的考量分别规定不同的处理结果。

总之，问责作为全面从严治党的利器，对于提升反腐的效力功不可没。但是众所周知的是，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。为了保证党统一领导、全面覆盖、权威高效的国家监察体制能真正有效运转，对其中的问责制度等重要内容予以细化和规范是一个迫切的课题。简言之，问责法治化是“法治反腐”的必然要求。