扎实推进提案办理协商创新发展

余立功

提案办理协商是人民政协协商民主的重要形式，具有鲜明的中国特色。进入新时代，提案办理协商制度逐步完善、活动日臻丰富、程序不断规范，为党和政府科学民主决策发挥了积极作用。继续推进提案办理协商深入发展，必须以习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的论述为指导。

一、深刻领会新时代提案办理协商的重大意义

在发展社会主义协商民主的新时代，人民政协肩负重要使命，提案办理协商也被赋予了强烈的时代意义。

（一）提案办理协商是习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要组成部分。中国特色社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推进协商民主的理论和实践上有许多重要创新和重大突破。十八大报告首次提出健全社会主义协商民主制度；十八届三中全会明确协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势 ；在庆祝政协成立65周年大会上，习近平总书记强调人民群众是社会主义协商民主的重点；2015年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，明确了社会主义协商民主的本质属性和基本内涵，阐述了加强社会主义协商民主建设的重要意义、指导思想、基本原则和渠道程序，对新形势下开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等作出全面部署；十九大报告提出“有事好商量，众人的事情由众人商量，这是人民民主的真谛”，并再次强调政协协商是整个协商民主制度建设的重要方面，人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。

以习近平同志为核心的党中央高度重视提案办理协商。十八大首次将其列为人民政协协商民主的四种形式之一，随后又作出一系列重要论断，成为习近平总书记关于加强和改进人民政协工作论述的重要组成部分。集中体现在：提案是发扬社会主义民主的重要载体；开展提案办理协商是加强人民政协协商民主建设的重要任务；提案监督是人民政协民主监督的重要形式；提高提案质量和提案办理质量是做好提案工作的努力方向；推进提案办理结果公开是建设法治政府、创新政府、廉洁政府的重要内容；加强组织领导是做好提案办理工作的重要保证。 短短几年时间，中央主要领导就提案办理协商作出如此系统全面深刻的论述，对提案办理协商的各个环节提出如此具体的要求，其密度之高、要求之细、涉及之广，前所未有，充分体现了党中央对发挥人民政协及其提案工作在社会主义民主政治建设重要作用的期盼。

提案办理协商不断制度化、规范化、程序化的发展趋势，符合习近平新时代中国特色社会主义思想中关于完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，推进协商民主广泛、多层、制度化发展的论断。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出，要更加灵活、更为经常地开展包括提案办理协商在内的协商活动，增加集体提案比重，提高提案质量，建立交办、办理、督办提案协商机制；2015年6月，中办印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，提出要健全提案办理协商制度，并按照民主集中制原则，确保协商依法开展、有序推进；10月，全国政协出台《提案办理协商办法》，明确了提案办理协商的定义，并进一步丰富提案办理协商的内涵。2017年3月，中办印发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，确立了提案监督的定位，明确了提案监督是协商式监督的性质，再次拓展了提案办理协商的内涵。

（二）提案办理协商是发展社会主义协商民主的重要途径。习近平总书记指出，我们要切实落实推进协商民主广泛多层制度化发展这一战略任务。强调“必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵” “协商就要真协商”。①习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日第2版。

经过长期探索实践，提案办理协商已经成为协商民主建设的重要形式，而十八大以来又有新的发展。首先，提案办理协商体现了协商民主主体的多元性。提案办理协商主体包括提案者、政协组织和办理单位，深圳等地方政协还引入第三方参与。各主体之间平等协商，真实地表达意愿、沟通交流，实现了协商民主平等、自由、理性参与公共决策的价值理念。其次，提案办理协商体现了协商民主领域的广泛性。提案办理协商的内容涉及改革发展和人民生活的方方面面，涵盖了社会各阶层的意见建议。再次，提案办理协商体现了协商民主程序的规范性。提案办理协商的制度优势，为其他协商形式提供了可复制的经验。最后，专题协商、对口协商和界别协商的成果可以转化为提案，通过提案办理协商促进其他协商成果的落实，实现各种协商形式的互动互通。

（三）提案办理协商是人民有序政治参与的重要渠道。习近平总书记把人民政协工作与党的群众路线有机衔接，解决了人民政协为谁协商的根本问题。他强调，“人民政协作为党联系群众、团结各界的重要组织，在协调关系、化解矛盾方面要进一步发挥独特作用”，要“在中国共产党统一领导下，通过多种形式的协商，广泛听取意见和建议，广泛接受批评和监督”，要“畅通和拓宽各界群众的利益诉求表达渠道”，“让来自各方面的有利于维护广大人民群众根本利益的意见建议，能够在人民政协这个大家庭中不受拘束地得到充分表达，使社会主义民主得到大力发扬”。②同上。这些重要论断，强化了人民政协协商民主的开放性、平等性与对话性，为更广泛的社会力量提供政治参与渠道，以更好地保持党与人民群众的血肉联系、巩固和扩大党的执政基础。这就要求，参加人民政协的党派、团体以及各界人士要及时反映界别群众愿望诉求，引导他们正确对待改革带来的利益格局调整；政协委员要讲真话、讲实话，尤其要把群众呼声和诉求准确反映上来，以发挥中国社会主义协商民主的独特优势。

政协提案一头连着党政部门，一头连着界别群众，提案提出和办理的过程，就是广泛协商、发扬民主的过程。政协委员植根人民、来自群众，通过提、办双方公开透明的沟通对话，有利于畅通各界利益表达渠道，把提案者所联系群众的愿望和诉求反映上来，再将办理协商的成果反馈给群众，使群众了解决策的过程和依据，增强执行的自觉性，从而实现人民依法有序参与管理国家事务和社会事务的权利。提案内容丰富、观点各异、建议多种，对同一个问题也会有不同的见解和看法。通过提案办理协商，可以广泛听取各个层面的意见和各界群众的呼声，充分比较各种建议方案的优势和不足，兼容吸收有价值、可操作的合理意见建议，在各种观点和意见的反复讨论比较中，改进部门工作，促进党委政府科学民主决策。

二、新时代提案办理协商的生动实践

进入新时代，各级各地勇于探索、大胆创新，丰富了提案办理协商的内涵和形式，推进提案办理协商进入了新阶段。突出的变化体现在四个方面：一是协商向提案工作全链条延伸，贯穿提案提出、审查立案、交办、办理、答复等各个环节；二是协商主体范围扩大，由提、办双方扩展到包括专家学者、社会组织、民间智库以及群众代表等第三方参加；三是更加重视协商过程的科学性，把实体性要求和程序性要求统一起来，在规范化工作中凸显提案办理协商达成共识的深度和广度；四是政协组织在协商中的定位更加明晰，除搭建协商沟通平台外，更重要的是扮演督办者角色，促进提、办双方取得更多共识与谅解。这些探索和创新，为丰富发展社会主义协商民主贡献了政协智慧。深圳也积极开展提案办理协商的新实践、新探索，逐步积累了宝贵经验。

（一）探索建立提案办理协商制度。提案办理协商是人民政协协商民主的重要形式，需要通过制度加以规范和保障。以全国政协《提案办理协商办法》为指导，深圳市结合自身实践大胆创新制度，出台了一系列规范性文件。比如，市委办、市府办下发《提案办理协商实施细则》，市委办印发《市委常委领衔督办民主党派重点集体提案办法（试行）》，市府办印发《市政府领导领衔督办人民团体和政协界别重点提案办法（试行）》，市政协印发《提案审查工作细则》《重点提案培育、遴选与督办办法》《第三方参与提案办理协商办法》《不符合立案标准提案处理指引》《提案审查批分操作规范》《提案和提案办理复文公开办法》和《提案分类类别》等九个文件，为推进提案办理协商制度化、规范化和程序化奠定了坚实基础。

（二）探索建立全程协商模式。进入新时代，各级政协依托提案工作的制度优势，打破以往局限于提案办理环节的简单协商，将协商贯穿于提案的提出、立案、交办、督办等各个环节，推动提案者与办理单位的沟通协商。深圳市探索在提案的各个环节开展不同层次、不同形式的协商活动，不断提升提案工作规范化、程序化水平。比如，通过提案培育和常态化征集开展选题协商，联合党委督查室、政府督查室和提案办理单位开展立案协商，就疑难提案开展交办和办理协商，办理过程中坚持“三见面”协商，探索市领导督办重点提案的多层协商，针对不满意提案开展专题协商等等，丰富了提案办理协商的生动实践。

（三）探索建立提案引导培育机制。习近平总书记强调，政协要“建言建在需要时、议政议到点子上、监督监在关键处”。①习近平：《在看望参加全国政协十二届三次会议的民革、台盟、台联界委员时的讲话》，《人民日报》2015年3月5日。这就要求提案必须抓住问题、言之有物、富有新意。为解决提案选题不准、质量不高等问题，深圳市政协一方面关口前移，建立引导培育机制，提高委员撰写提案的聚焦、瞄准、对光能力，抓好提案质量的“源头”。通过开展提案线索常态化征集，为委员知情明政提供支持；实行重点提案培育制度，邀请第三方参与初期预审、中期评估、结题验收工作，为提高重点提案质量打好基础; 大力倡导“微提案”,引导委员选好选准熟悉领域、社会关注、单一部门能够办理，且当年可以解决的具体问题，在深入调研的基础上形成提案，务求收到立竿见影的效果。另一方面把好提案审查关，提高、完善、细化立案标准，建立协商审查机制。以提案审查“1+3”文件为纲，邀请办理单位的业务骨干参与立案审查，提高审查的准确度；强化与提案人的协商力度，对不符合立案标准的提案采取“报、修、补、拆、并、转”的方式分类处理；交办存在异议的提案召开协商会，邀请市委、市政府督查室负责同志参加，协商确定办理单位。

（四）探索建立良性参与机制。十九大报告指出：“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”党对政协提案工作的重视，集中体现在党政领导参与提案办理工作，充分发挥党政领导领办提案的示范引领作用。深圳市在党政主要领导领办提案基础上，推动市委常委领衔督办民主党派重点集体提案、市政府领导领衔督办人民团体和政协界别重点集体提案、主席会议督办重点提案。书记、市长领衔督办的重点提案，开展办前沟通、办中召开常委会议或主席会议专题协商和办后问效等协商活动，发挥了高层次提案办理协商的示范作用；市委常委和市政府领导领衔督办提案，主动与提案者协商，邀请参与调研活动，通报办理进展，参与重点提案办理民主评议会，督促落实意见建议；将主席会议督办提案纳入年度协商计划，主席会议成员带领各专门委员会和相关委员，通过视察、调研、座谈等方式，加大督办力度。还积极探索提案监督有效手段，有目的地培育监督性提案，每年选取若干件具有代表性的监督性提案，通过民主评议、市区政协联合督办、民主监督小组督办等方式开展监督，持续推动政府部门改进工作。

（五）探索建立提案办理结果清单机制。政协不是权力机关，其话语权没有法律约束力，这就需要在党委、政府的支持下，通过建立系统、规范、长效的提案及办理约束机制。针对目前提案办理工作中存在的办理单位“重答复、轻落实”，片面追求满意率，办理工作“认认真真走过场”等现象，深圳市在原来的提案办理绩效和委员履职两项考核的基础上，创造性地建立提案办理结果清单制度，形成提案办理工作可展示可核查可追溯的工作机制。即借鉴会计工作中的“记账”和“对账”方式，精准聚焦，将提案答复中的办理事项摘要出来，用数字和表格呈现提案落实结果，建立明确清晰的办理结果清单，实现量化评价，并针对清单进行分析，形成报告，通报办理单位、反馈提案人，作为办理单位年终绩效考核、优秀提案和先进办理单位评选、委员履职考核的重要依据，倒逼提案质量和办理质量双提升。同时，依托提案公开平台，将提案办理结果清单与提案和提案办理复文一同公开，便于公众全面、直观地了解每件提案办理情况，开展监督。这一做法被全国政协提案委采纳，写进了全国政协办公厅2018年11月印发的《关于提高提案质量的意见》，为全国政协提案工作提供了“深圳经验”。2019年，以“提高提案办理质量”为主题的全国部分城市政协提案工作座谈会也将在深圳召开。

（六）探索建立提案服务保障机制。高质量的服务是提高提案办理协商效能的保障。深圳市政协根据提案工作的新形势、新要求，及时调整服务思路，从开展提案征集、督办、反馈传统服务，转向保障提案基础工作的培训、分析、信息化、宣传等全面服务，为提案工作创造更好的条件，营造更浓郁的氛围。注重提案办理业务培训。每年组织办理单位工作人员开展培训交流和外出学习考察；在提案办理中期，召开办理单位工作人员座谈会，并到一些办理大户宣讲提案办理协商的要求与方法。开展提案和提案办理情况分析。自2016年起，委托第三方对大会提案进行量化分析，作为研究部署全年工作的参考；提案办结后，委托第三方对提案办理复文进行量化分析，为提高提案办理质量提供参考。推进“互联网+提案工作”。建立网上提案管理系统，推出提案系统手机APP，不仅实现了提案工作的无纸化，而且提高了提案办理协商的透明度、参与度与工作效率。将提案宣传纳入政协宣传工作年度计划，建立提案宣传工作机制，提前布局、统筹做好提案工作的宣传报道。

三、推进新时代提案办理协商深入发展的几点思考

随着人民政协事业的快速发展，提案办理协商取得了一定成效，提案办理协商仍存在一些亟待解决的问题，还有很大的发展空间。主要体现在：一是提案质量有待进一步提高。有些提案原则笼统，缺乏精准的对策建议；有些提案包罗万象，很难确定主办单位，采取分办措施办理效果也不好；有些提案交办出现“回娘家”现象，达不到预期目的；有些提案人对办理结果已经表示满意，却重复提没有新建议的提案，等等。二是协商主体缺乏深入沟通。“重答复、轻落实”现象依然存在，部分提案的办理答复与建议不“对接”；主办单位与会办单位之间、分办单位之间的沟通协调机制不够畅通有效；办理单位与提案人沟通不够,少数提案办理甚至没有任何沟通。三是协商机制有待进一步完善。提案办理协商的制度主体框架已经确立，但各环节的协商机制还没完全建立，或者过于笼统、失之宽泛，缺乏必要的程序设计和步骤安排，衔接不紧密、机制不顺畅，影响协商效果。推进提案办理协商制度的完善和发展，必须厘清思路，补齐短板，努力推动提案办理协商在继承中创新、在创新中发展。

（一）准确把握提案工作政治方向。自觉用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，坚定“四个意识”，提高政治站位，将提案工作放在全局工作中谋划推进，加强与提案办理单位协作配合，为深化提案办理协商搭建平台、创造条件，有效增强提案工作的整体合力。把提案工作放在政协事业发展的全局来谋划和考量，积极主动争取党委政府和党政部门的重视和支持，真正做到工作上有部署、措施上有要求、组织上有依托、物质上有保障。

（二）牢固树立以人民为中心的发展思想。在谋划提案工作时，坚持以人民的诉求和利益为中心，立足人本、关注民生；引导提案选题时，重点关注涉及群众切身利益的突出问题；遴选和督办重点提案的过程中，更好地把握人民的意愿，解决好人民群众要解决的问题；开展提案监督，以党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况作为重点，把体察民情、反映民意、关注民生作为重要方面；树立协商的工作理念，搭建提案者和办理单位的沟通平台，以协商促共识、以协商促合作、以协商促团结，推动提案办理落实，充分发挥提案办理协商的桥梁和纽带作用。

（三）秉持改革创新精神。党的十九大对发展政协协商民主提出了更高要求，给予更多期待。创新是时代的特征，也是政协提案工作永葆活力的重要保证。要继续解放思想，大胆探索，进一步健全提案办理协商的制度体系，完善协商程序和机制，对于成熟的做法和经验，及时形成制度规范；进一步丰富和拓展提案办理协商的形式，可尝试运用网络、微博、微信等新媒体开展在线交流，提高提案办理协商的效率和时效性；进一步完善提案办理监督机制、反馈机制和评价机制，保证提案办理协商的时效性；进一步探索提案监督的有效途径，以协商式监督为原则，增加重点提案中监督性提案比重，加大督办力度，拓展监督渠道，推动重大决策部署的落实和民生项目的建设。

（四）充分发挥委员主体作用。政协组织最大的财富和优势，是有一批代表性强、覆盖面广、专业程度高的政协委员。提案工作的开展，有赖于委员主体作用的充分发挥。要积极为委员履职搭建更宽平台、创造更优条件，鼓励和支持委员通过提案发表意见，开展监督，参政议政。本届以来，深圳市政协超过90%的委员提出过提案，人均1.35件，也取得了较好的办理成效，为经济社会发展作出的应有贡献。要进一步开拓思路，搭建平台、创造条件，积极为委员通过提案履职创造良好条件，紧紧依靠委员开展和推动提案工作,最大限度把委员参政议政的积极性调动起来。

（五）把提质增效摆在更加重要的位置。质量是提案工作的生命。对提高提案质量和提案办理质量，习近平总书记作出了重要指示，汪洋主席提出了以制度、机制的完善倒逼工作质量提升的具体要求。从实践来看，提高提案工作质量，要从提高提案质量、提案办理质量和提案服务质量三个方面下手，建立涵盖从源头提出、过程协商和办后评价的闭环管理机制。提高提案质量方面，要精心开展委员培训、视察调研、走访座谈等活动，进一步知情明政、练好内功；在提案提出环节下功夫，加强引导和培育，从源头提高提案质量；严把提案审查质量关，强化督办督查，促使委员智力成果得以有效落实。提高提案办理质量方面，通过党政领导领办、提办双方“三见面”协商、强化提案办理绩效考核、公开提案和提案办理复文等方式，切实增强提案办理实效，提高委员满意率和意见建议落实率。提高提案工作服务质量方面，着力加强提案培训、信息化建设、宣传等服务工作，确保服务工作有保障、有支持。