论纪检机关监督执纪工作原则

陈 振

2017年1月，十八届中央纪委七次全会通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（以下简称《规则》），对1994年颁布的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》及实施细则（以下简称《条例》和《细则》）等执纪规定进行修订，是新形势下规范监督执纪工作的重要制度依据。《规则》对监督执纪工作原则作了集中概括，规定了坚持党的领导、双重领导体制、实事求是、监督制约四条原则。工作原则对纪检机关开展日常监督、线索处置、初步核实、立案审查、案件审理等具有重要指导意义，为监督执纪提供了理解和适用的基本遵循。

一、坚持党的领导原则

党的十九大报告把坚持党对一切工作的领导作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的首要内容，提出新时代党的建设坚持和加强党的全面领导。纪检机关是重要的政治机关，监督执纪是政治性极强的工作，讲政治是第一位的要求，必须旗帜鲜明，突出坚持党的领导这个根本。

（一）坚持党中央集中统一领导

坚持党的领导，首先是坚持党中央集中统一领导。习近平总书记指出，保证全党服从中央，坚持党中央权威和集中统一领导，是党的政治建设的首要任务。全党必须自觉服从和维护党中央集中统一领导，包括纪检机关在内的所有党组织都要不折不扣执行党中央决策部署。纪检机关在维护党中央集中统一领导方面肩负特殊职责和重大使命，要带头贯彻十九届中央政治局通过的《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》，自觉在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下工作。党的十八届六中全会正式明确习近平总书记是党中央的核心、全党的核心，《规则》提出监督执纪坚持以习近平同志为核心的党中央集中统一领导，既是坚持党的领导在监督执纪中的具体要求，也是贯彻落实党的十八届六中全会精神的生动体现。

《中国共产党党内监督条例》（以下简称《监督条例》）要求建立健全党中央统一领导的党内监督体系，并规定纪检机关是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责。监督执纪是纪检机关履行党内监督职责的重要内容，必须在党中央集中统一领导下进行。党的十八大以来，党中央将纪检体制改革纳入全面深化改革大局统筹谋划，稳步推进国家监察体制改革，纪检机关同监察委员会合署办公，加强党对反腐败工作的统一领导。党的总书记每年在中央纪委全会发表重要讲话，提出总体要求和主要任务。中央纪委定期向中央政治局常委会、中央政治局报告工作，重大事项及时主动向党中央和总书记请示报告。具体到监督执纪各个环节，对中管干部进行立案审查、给予党纪处分等都要报请党中央批准，对中央委员、候补中央委员给予撤销党内职务、留党察看、开除党籍处分，还要召开中央全会予以追认，这些都体现了党中央对监督执纪的集中统一领导。

（二）牢固树立 “四个意识”

监督执纪牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，是加强党的领导的必然要求。“四个意识”不是抽象的，而是具体的，必须贯彻到监督执纪工作要求中去。

从政治意识来看，坚定正确的政治方向，善于从政治上发现、分析和处理问题，取得好的政治效果。例如，发生在群众身边的不正之风和腐败问题，违纪主体级别不高、涉案金额不大，看似不如“大老虎”危害严重，但人心向背是最大的政治，不正之风和腐败损害群众切身利益，侵蚀干群关系，动摇党的执政之基，人民群众深恶痛绝。所以，要从政治高度认识“微腐败”、“小官大贪”的危害性，既打露头“老虎”，也拍乱飞“苍蝇”，厚植党执政的政治基础。从大局意识来看，无论是处置问题线索还是进行立案审查，将个案放在全面从严治党大局之下，结合所在单位政治生态、发生时间节点、造成危害后果等因素综合分析，不能“只见树木不见森林”。讲大局不等于平均用力或放缓收兵，要突出重点，紧盯三类人特别是其中的“一把手”，①三类人：一是十八大后不收敛、不收手的；二是问题线索反映集中、群众反映强烈的；三是现在重要岗位且可能还要提拔使用的。做到有的放矢，才能清楚判断形势。党的十九大报告指出，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展，纪检机关要一刻不停歇地推动全面从严治党向纵深发展，夺取反腐败斗争压倒性胜利。从核心意识来看，监督执纪要全面贯彻党的十九大精神，用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，保证党中央决策部署得到迅速有效的贯彻落实。从看齐意识来看，监督执纪要向党中央看齐，向党的理论和路线方针政策看齐，这种看齐不仅是简单服从，而且是一种责任担当和行动自觉。作为党的纪律部队，纪检机关不仅要带头看齐，还要监督检查各级党组织和全体党员是否看齐，做到紧跟党中央步伐，令行禁止。例如，党中央作出关于打赢脱贫攻坚战的决定后，纪检机关积极响应，通过上级督办、重点排查、专项整治、巡视巡察、通报曝光等强化扶贫领域监督执纪问责，为打赢脱贫攻坚战提供坚强有力的纪律保障。

“四个意识”是相互关联的统一整体，必须系统全面、与时俱进地理解和贯彻，不断提高政治觉悟，最重要的是落实到始终同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致上来。

（三）严守政治纪律和政治规矩

严明党的纪律，首要的就是严明政治纪律。党的纪律是多方面的，但政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律，遵守党的政治纪律是遵守党的全部纪律的基础。纪检机关要把严守政治纪律和政治规矩，落实到党风廉政意见回复把关、监督执纪重点内容、违纪问题定性把握和遵守监督执纪纪律中去。

第一，严把党风廉政意见回复关。认真落实纪检监察机关意见“凡提必听”，反映违规违纪问题线索具体、有可查性的信访举报“凡提必查”的规定，严把人选政治关、廉洁关、形象关，第一位把好政治关，好中选优，对政治上有问题的一票否决。严把政治关，不是简单审核有无违反政治纪律的问题线索，要突出政治标准，审核人选的政治表现，综合日常监督中掌握的情况，判断人选政治上是否合格。党风廉政意见回复经常时间紧、任务重，要把基础工作做在前面，动态更新监督对象的廉政档案和廉政卡片，及时、准确回复。

第二，突出监督执纪重点内容。党的十九大报告指出，重点强化政治纪律和组织纪律，带动廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律严起来。监督执纪要把查处违反政治纪律和政治规矩的问题放在首位，以《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《监督条例》为尺子，纠正上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止等行为，重点查处政治问题和经济问题相互交织形成利益集团的腐败案件，坚决清除对党不忠诚不老实的两面人。打好作风建设持久战，关注“四风”新动向，下更大功夫整治形式主义和官僚主义，驰而不息地抓好对违反中央八项规定精神问题的处理，优先查处和通报曝光，越往后处理越严。

第三，准确把握违纪问题定性。新党章规定党的纪律主要包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律六大纪律。《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《党纪处分条例》）也按六大纪律规定对具体违纪行为的党纪处分。违纪问题定性要以六大纪律为准，但无论违反哪方面的纪律，发展到一定程度最终都会侵蚀党的执政基础，说到底是破坏政治纪律。违纪问题定性要增强政治警觉性和政治鉴别力，注意把握违反组织、廉洁、群众、工作纪律向违反政治纪律转化的条件，坚决查处名义上违反其他纪律实质属于违反政治纪律的问题。例如，江苏省高级人民法院原党组书记、院长许前飞干预和插手具体案件审判工作，以案谋私，没有被认定为违反工作纪律，上升为违反政治纪律和政治规矩。违反生活纪律问题也可能向违反政治纪律转化，与他人发生不正当性关系，刚开始是突破道德底线违反生活纪律；为长期保持这种不正当性关系，必然涉及权色交易或者钱色交易，由此转化为违反廉洁纪律；为防止事情败露，必然订立攻守同盟，构成对抗组织审查，最终转化为违反政治纪律。

第四，严格遵守监督执纪纪律。监督执纪纪律是政治纪律，纪检干部在监督执纪中要带头遵守和执行政治纪律和政治规矩，严格执行请示报告制度，对未经授权接触联系地区和单位党委（党组）负责人、干预案件查处、私存线索、跑风漏气的，按违反政治纪律进行处理。例如，广东省纪委原副书记、监察厅原厅长钟世坚干预案件查处、向被审查人泄露案情，被认定为严重违反政治规矩和审查纪律。《党纪处分条例》在违反工作纪律中对干预执纪活动、泄露纪律审查信息、私存线索规定了党纪处分，但未规定对纪检干部越权接触联系地区和单位党委（党组）负责人的党纪处分，建议在修订《党纪处分条例》时在违反政治纪律中对违反监督执纪纪律的行为作出明确规定。

二、坚持双重领导体制原则

新党章规定，地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下工作，上级纪委加强对下级纪委的领导。双重领导体制是由纪检工作的性质所决定的，纪委既要坚持同级党委领导，又要通过上级纪委领导保持相对独立性和工作有效性。从总体上讲，这种双重领导体制自党的十二大确立以来发挥了积极作用，是基本符合党情国情的，同时，实践中也出现了一些不适应、不协调问题，特别是查办腐败案件时受到的牵制比较多。有鉴于此，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。2016年《监督条例》要求，执纪审查工作以上级纪委领导为主，线索处置和执纪审查情况在向同级党委报告的同时向上级纪委报告。《规则》要求，监督执纪以上级纪委领导为主，线索处置、立案审查在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。从查办腐败案件到执纪审查，再到监督执纪，以上级纪委领导为主、“两同时”报告的范围在逐步扩大，上级纪委的领导在不断加强，这是党的十八大以来纪检体制改革的重要内容，为纪检机关有效履行职责提供了体制机制保障。

（一）坚持同级党委领导

坚持双重领导体制，首先要求坚持同级党委领导，这是加强党对反腐败工作统一领导的具体表现，也是党委落实全面从严治党主体责任的必然要求。习近平总书记对党委主体责任的内容作了明确阐述，其中一条就是领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题。《中国共产党地方委员会工作条例》要求，地方党委应当领导和支持纪检机关履行监督责任。《监督条例》也要求党委加强对同级纪委和所辖范围内纪检工作的领导。《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）将党委履行主体责任不力，管辖范围内腐败蔓延等作为问责情形之一，压实党委对监督执纪的领导责任。新党章规定，纪委的一项主要任务就是协助党委推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作。“协助党委”意味着纪委要找准在全面从严治党中的职责定位，自觉把工作置于同级党委领导之下，既不能缺位也不能越位。

与《条例》相比，《规则》强化了同级党委对监督执纪的领导，要求纪检机关作出立案审查决定、给予党纪处分等重要事项，应当向同级党委（党组）请示汇报。例如，初步核实下一级党委（党组）主要负责人，应当报同级党委主要负责人批准。符合立案条件的，承办部门起草的立案呈批报告，经纪检机关主要负责人审批，报同级党委（党组）主要负责人批准后，才能立案审查。而《条例》规定，初步核实由纪检机关自行决定，只需填写《初步核实呈批表》即可。一般党员干部违犯党纪问题，按照干部管理权限由相应的纪委或纪工委、纪检组决定立案，在决定立案前应征求同级党委或党工委、党组的意见；不是干部的党员违犯党纪问题，由基层纪委决定立案。根据1995年《中央纪委关于对〈中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例〉中“征求同级党委意见”的规定如何理解的答复》，“征求同级党委意见”与“征得同级党委同意”、“报请同级党委批准”有明显区别，征求同级党委意见，既可采取书面报告方式，也可采取口头方式。如果党委意见与纪委不同，经反复协调仍不能一致时，应召开会议研究，如仍认为必须立案的，纪委应将有关情况报告上一级纪委，同时抄报同级党委，由上一级纪委作出决定。

（二）强化上级纪委领导

《监督条例》要求，纪委加强对同级党委特别是常委会委员的监督，发现同级党委主要领导干部的问题，可以直接向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，有利于纪检机关减少同级干扰，打消思想顾虑，集中精力做好监督执纪工作。《规则》要求，纪检机关作出立案审查决定、给予党纪处分等重要事项，向同级党委请示汇报并向上级纪委报告。对反映同级党委委员、纪委常委，以及所辖地区、部门主要负责人的问题线索和处置情况，应当向上级纪委报告。给予同级党委委员、候补委员，同级纪委委员纪律处分的，在同级党委审议前，应当同上级纪委沟通，形成处理意见。新党章要求，纪检机关对同级党委委员立案检查，应当在向同级党委报告的同时向上级纪委报告；涉及同级党委常委的，直接向上级纪委报告，由上级纪委进行初步核实，需要审查的，由上级纪委报同级党委批准。对地方党委委员、候补委员，给以警告、严重警告处分，由上级纪委批准，并报它的同级党委备案。纪检机关向上级纪委报告时，报告的名义、形式、程序、时限、内容等还需细化，确保不受同级党委（党组）违规干预、独立履行报告义务。

（三）突出派驻机构的特别安排

《规则》在领导体制上对派驻纪检组作了特别安排，派驻纪检组依据有关规定和派出机关授权，对被监督单位开展监督执纪工作，重要问题向派出机关请示报告，必要时可以向被监督单位党组织通报。所以，《规则》第三条关于纪律检查工作双重领导体制的规定，主要是对地方和部门纪检机构提出的要求，不适用于派驻纪检组。派驻纪检组经派出机关批准，可以初步核实反映驻在部门领导班子的问题线索。派驻纪检组有权对驻在部门内设机构、直属单位、垂管单位领导班子及成员违犯党纪的案件决定立案，但在决定立案前应征求驻在部门党组主要负责人的意见，意见不一致的，报派出机关决定。目前，派驻纪检组没有党纪处分权，履行党纪处分程序需协调驻在部门机关纪委、机关党委上报同级党的机关纪工委、机关工委审批，程序较为繁琐，且派驻纪检组与同级党的机关纪工委均为上级纪委派出机构，体制也较为不顺。新党章赋予党组有处分党员的权限。根据中央纪委网站权威解答，派驻纪检监察机构可按照干部管理权限对公职人员作出政务处分决定。派驻纪检监察机构既然可以决定立案审查，并有权作出政务处分决定，应该赋予其相应的党纪处分权限。新党章规定，党的中央和地方纪委向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组，为派驻监督全覆盖向省市县三级纪委延伸指明了方向。由于派驻机构监督力量、执纪手段有限，在实现派驻监督全覆盖的同时，还需创新监督方式，增强发现问题能力，使派驻机构真正发挥好“探头”作用。

三、坚持实事求是原则

《党纪处分条例》《问责条例》《规则》都将实事求是作为工作原则，体现了中国共产党人求真务实的科学态度和严谨细致的工作作风。制度建设必须坚持问题导向，突出针对性和有效性。《规则》延续了党的十八大以来制定、修订反腐倡廉法规制度的一贯做法，坚持实践探索在前、总结提炼在后，制度设计重在解决当前面临的突出问题，做到有理想但不理想化。

（一）坚持以事实为依据

监督执纪既关系到党风廉政建设和反腐败工作成效，又与党员民主权利息息相关，《规则》从立案条件、调查手段、取证要求、证明标准四个方面严格规范，使监督执纪工作能够经得起实践和历史的检验。

第一，严格立案条件。经过初步核实应当立案审查的，必须存在严重违纪并需追究党纪责任。而《条例》规定的立案条件是经初步核实确有违纪事实并需追究党纪责任。与《条例》相比，《规则》在违纪程度上突出强调“严重”二字，特别要求已经掌握部分违纪事实和证据，倒逼纪检机关慎重立案，不能完全依靠立案审查来发现违纪事实，确需立案审查的，也应在初步核实阶段把基础工作做细做扎实。有的同志对“严重”二字存在误读，认为只有拟给予撤销党内职务以上处分才需立案审查，这是错误的。制定《规则》是为了加强对纪委权力的监督制约，如果拟给予警告、严重警告处分不需履行立案审批手续和移送审理把关，显然不符合制定《规则》的精神和要求。根据1995年《中央纪委关于对犯错误党员免予党纪处分的批准权限问题的答复》，应当给予警告或者严重警告处分，具有从轻减轻处分情节的，可以给予批评教育或者组织处理，免予党纪处分，但仍应按照警告处分的审批程序报批。这也说明拟给予警告、严重警告处分的，必须履行立案审批手续，不能只经过初步核实就直接给予党纪处分。

第二，严格调查手段。为适应新形势下监督执纪工作需要，《规则》坚持宽打窄用，对初步核实和立案审查阶段可以采取的措施予以拓展扩充，但规定了更为严格的审批手续。例如，在初步核实阶段，核查组经批准可以查核核查对象的资产情况和有关信息，重要信息查询由纪检机关相关负责人审批，一般信息查询由执纪审查部门主要负责人审批。而《条例》规定初核阶段不能查询核查对象在银行或其他金融机构的存款，只有进入立案调查阶段才能采用。在初步核实和立案审查阶段，纪检机关可以提请有关机关采取技术调查或者限制出境等措施，但应由案件监督管理部门统一办理手续，并随时核对情况，防止擅自扩大范围、延长时限。

第三，严格取证要求。《规则》对取证主体、取证程序、证据收集、涉案款物管理提出新要求。取证主体上，严格限制借调人员参与取证，与被审查人、重要涉案人员谈话，重要的外查取证，暂扣、封存涉案款物，应当以本机关人员为主，借调人员只能从事辅助性工作。取证程序上，审查谈话、重要的调查谈话和暂扣、封存涉案款物等调查取证环节应当全程录音录像。证据收集上，调查取证应当收集原物原件，逐件清点编号，现场登记，由在场人员签字盖章。涉案款物管理上，设立专用账户、专门场所，确定专门人员保管，严格履行交接、调取手续，定期对账核实。

第四，严格证据标准。立案审查阶段收集、鉴别证据，做到全面客观，形成相互印证、完整稳定的证据链。审理阶段做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当。对于党员严重违纪违法，纪检监察机关同时启动纪律审查和监察调查程序的，在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。违法犯罪党员先行受到其他责任追究后被追究党纪责任的，只有司法机关的生效判决、裁定、决定认定的事实可以直接作为违纪事实认定，行政处罚、行政处分、其他纪律处分认定的事实，都必须核实后才能作为违纪事实认定。

（二）坚持以党规党纪为准绳

与党纪处分工作要求“以党章、其他党内法规和国家法律法规为准绳”有所不同，监督执纪必须体现党内特色，以党规党纪为准绳，不能照抄照搬刑事司法程序，以对待犯罪嫌疑人、被告人的那一套来对待被审查人。在纪律审查中发现党的领导干部严重违纪涉嫌违法犯罪的，在作出党纪处分和政务处分决定后，再移送行政机关、司法机关处理。审查期间对被审查人以同志相称，安排学习党章党规党纪，让审查对象重温入党誓词，通过深入细致的思想政治工作，促使其深刻反省、认识错误、交代问题。审理工作应严格依规依纪，做到手续完备、程序合规。

监督执纪以党规党纪为准绳，并不意味着可以不遵守国家法律法规的规定，也不意味着不需要国家法律法规提供保障。《规则》是中央纪委制定的党内法规，应当遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定，同宪法和法律相一致，监督执纪中严格禁止使用违反国家法律的手段。党的十九大报告指出，制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。《规则》已经在审查措施部分预留空间，规定审查组可以依照相关法律法规，查询有关信息，暂扣、封存、冻结涉案款物等。这里的“相关法律法规”，就包括十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国监察法》。《监察法》规定，监察机关可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施，为纪检机关监督执纪提供了有力的法律保障。

（三）坚持惩前毖后、治病救人

惩前毖后、治病救人是我们党的一贯方针，也是我们党加强自身建设的历史经验。1942年，毛泽东在《整顿党的作风》一文中对“惩前毖后、治病救人”作了精彩阐释，他指出，对以前的错误一定要揭发，不讲情面，要以科学的态度来分析批判过去的坏东西，以便使后来的工作慎重些，做得好些。这就是“惩前毖后”的意思。但是我们揭发错误、批判缺点的目的，好像医生治病一样，完全是为了救人，而不是为了把人整死。监督执纪“四种形态”是党的十八大以来贯彻惩前毖后、治病救人方针的创新举措，为全面从严治党提供了可操作的政策和抓手。党的十九大将监督执纪“四种形态”写入党章，以党内根本大法的形式固定下来，对指导监督执纪具有重要意义。深化运用监督执纪“四种形态”，必须分类处置、防患未然，让“红红脸、出出汗”成为常态，党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数，党纪重处分、重大职务调整的成为少数，严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。

《规则》将监督执纪“四种形态”置于总则部分，要将其贯彻到执纪理念、线索处置、立案审查和违纪处理之中。执纪理念上，坚决纠正以大要案论英雄的错误做法，不预先设定立案审查或移送司法的宏伟目标，切实领会《规则》限制立案条件和压缩审查时间的目的和初衷。日常监督中自觉抓早抓小、关口前移，更及时地发现问题并予以处置，既对典型问题严肃处理，形成震慑，又对共性问题查找体制机制漏洞，督促及时整改。问题线索处置上，谈话函询是从严治党的常态，对函询中如实说明情况予以采信并了结的，结果要书面通知干部本人，体现党内政治生活的严肃性。党委（党组）不能当甩手掌柜，要将运用监督执纪“四种形态”作为落实全面从严治党主体责任的重要内容，对经过谈话函询或者初步核实，发现问题轻微不需追究党纪责任的，通过“第一种形态”谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话等。立案审查中，针对一些审查对象存在对党不忠诚不老实的问题，《党纪处分条例》将对抗组织审查规定为违反政治纪律的独立违纪行为。审查过程中，审查对象开始抗拒，后来思想认识发生转化积极配合调查的，不宜简单认定为对抗组织审查，要体现教育挽救精神。审理报告要反映审查对象的态度、认识及思想认识的转变情况，体现审查对象从拒绝、怀疑到相信、依靠组织的认识过程。违纪处理上，探索纪律处分+组织处理的“组合拳”模式，增强处理的针对性和有效性。2016年底，中央纪委办公厅印发《纪检监察机关监督执纪“四种形态”统计指标体系（试行）》，设置了5类56项统计指标，其中第二种形态指标有21种，第三种形态指标有12种，为处理违纪问题提供了丰富手段。

监督执纪“四种形态”是一项指导原则，不能机械划分、搞数字比例，应当结合涉及地区、部门、单位的政治生态进行分析，分清“树木”和“森林”。“四种形态”之间的正向和逆向转化，根据被反映人的认错悔错改错态度和客观危害程度慎重研判，重大、疑难、复杂问题应及时请示报告。例如，“第二种形态”向“第一种形态”转化时，有的依据《党纪处分条例》第18条对违纪党员免予党纪处分，再给予批评教育或组织处理，有的依据《监督条例》第21条直接进行诫勉谈话，而免予党纪处分必须先立案并移送审理，且没有影响期，诫勉谈话无需立案，但有六个月影响期；“第四种形态”向“第三种形态”转化时，严重违纪涉嫌犯罪案件在何种情况下可以不移送司法机关而直接采取“断崖式”处理，还需积累经验认真研究。

四、坚持监督制约原则

纪检机关对自身的监督必须更加严格，执行纪律必须更加刚性。信任不能代替监督，信任也离不开监督，中央纪委通过制定《规则》把监督执纪权力关进制度笼子，强化自我监督，以实际行动有力回答了“谁来监督纪委”的问题。

（一）创新组织制度

《规则》提炼有效做法和具体实招，提出建立执纪监督、执纪审查相分离的工作机制和在审查组设立临时党支部。市地级以上纪委可以探索执纪监督和执纪审查部门分设，执纪监督部门负责联系地区和部门的日常监督，执纪审查部门负责对违纪行为进行初步核实和立案审查。纪检机关的首要职责是监督，执纪监督重在防控风险、发现问题，要与党的基层组织日常监督、党委（党组）对领导干部的日常监督，以及党的工作部门对本系统的日常监督统筹协调；与纪委派驻纪检组的监督形成合力。在审查组设立临时党支部，主要是强化党对执纪审查工作的领导，加强对审查组成员的教育监督，通过政策理论学习、组织生活会、谈心谈话等形式，引导支部成员正确认识反腐败斗争形势，坚定理想信念，坚定“四个自信”，提高纪律审查的质量和效率，确保审查安全。

（二）严格工作程序

《规则》对线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、案件审理、申诉复查规定了严格的工作程序。案件监督管理部门统一受理问题线索，包括巡视、审计、行政执法、司法机关移交的问题线索。承办部门指定专人管理问题线索，逐件编号登记，建立管理台账，提出处置意见并制定处置方案。谈话函询应拟定谈话函询方案和相关工作预案，谈话过程形成工作记录，函询说明由所在党委（党组）主要负责人签字背书。初步核实制定工作方案，成立核查组，初核情况报告报纪检机关主要负责人审批。审查方案由纪检机关主要负责人批准，审查组由纪检机关相关负责人批准成立，审查组组长应当严格执行审查方案，以书面形式报告审查进展情况，遇重要事项及时请示。案件审理坚持集体审议，在民主讨论基础上形成处理意见；对争议较大的应当及时报告，形成一致意见后再作出决定。办理申诉应成立复查组，集体研究提出办理意见，报纪检机关相关负责人批准或者纪委常委会会议研究，作出复议复查决定。

（三）健全内控机制

《规则》总结执纪审查经验教训，提出建立干预执纪审查报告登记制度、严格执行回避制度和强化脱密期管理。《党纪处分条例》第119条对党员领导干部违规干预和插手执纪活动规定了党纪处分，《规则》从纪检机关自身做起，对纪检干部打听案情、过问案件、说情干预的，以及发现审查组成员未经批准接触被审查人、涉案人员及其特定关系人的，要求及时向审查组组长、执纪审查部门主要负责人直至纪检机关主要负责人报告并登记备案。为使《规则》要求落到实处，建议对《党纪处分条例》第119条作两点修改：一是对于纪检干部违规干预执纪活动应规定党纪处分，不应将违纪主体限定为党员领导干部；二是对于发现党员领导干部违规干预执纪活动，受请托人不报告、不登记的，情节严重的应规定党纪处分。回避制度是确保审查审理公正进行的必然要求，审查审理人员是被审查人或者检举人近亲属、主要证人、利害关系人，或者存在其他可能影响公正审查审理情形的，应主动申请回避。与《条例》相比，《规则》扩大了回避制度的适用范围，要求选用借调人员、看护人员、审查场所也要严格执行回避制度。对于回避的申请、决定程序，以及应予回避人员在回避前调取的证据是否有效，还需明确。监督执纪秘密人员离岗离职后，应当遵守脱密期管理规定，严格履行保密义务。监督执纪人员辞职、退休三年内，不得从事与纪律检查和司法工作相关联、可能发生利益冲突的职业。《规则》将监督执纪人员辞职、退休后的从业限制时间统一规定为三年，从业限制的职业领域也更为广泛，比《公务员法》的要求更严，体现了对纪检干部的从严管理。①《公务员法》规定，公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。

（四）强化责任追究

纪检干部在作风和纪律上偏出一寸，纪检事业就会离党中央的要求偏出一丈，既要以常态化的监督推动责任落实，还要以强有力的问责为履职提供保障。《规则》规定“一案双查”制度，审查结束后发现立案依据不充分或者失实，案件处置出现重大失误，纪检干部严重违纪的，既追究直接责任，还应当严肃追究有关领导人员责任。关于“一案双查”有三种理解：一是既查清违纪问题本身，又查找问题发生暴露出来的体制机制漏洞，提出治本建议；二是既查清当事人的违纪问题，又查清相关领导的责任，特别是主体责任和监督责任；三是既查清违纪问题，又要倒查纪检机关在执纪过程中是否存在违规违纪行为。《规则》规定的“一案双查”应为第三种理解。通过强化责任追究，将问责压力转化为工作动力，督促纪检干部在监督执纪中严格依规依纪，自觉接受监督，忠实履行好党章赋予的职责。