设立河北省奶业发展风险基金的建议

文/王秀芳 连晶晶

（河北农业大学经济贸易学院）

为了贯彻实施农业部颁布的《全国奶业发展规划（2016-2020年）》，克服河北省奶业发展面临的潜在需求量大和养殖企业亏损严重之间的矛盾，提高乳业奶源自给率，建议河北省政府加大奶业养殖企业扶持力度，在奶业社会化服务体系尚未健全的背景下，借鉴养殖大省发展经验，设立奶业发展风险基金，旨在生鲜乳价格波动幅度较大时，通过给与一定的干预来保护养殖企业利益，进而达到平衡供求关系，并促进奶业稳定、健康发展。

1 设立奶业发展风险基金的必要性

1.1 奶牛养殖企业受生鲜乳市场价格波动的影响严重

农业部最新公布数据显示，2017年9月第1周，生鲜乳平均价格为3.43 元/千克，这一价格虽比2016年同期有所回升，但依然沿袭着2016年以来的低价位。大量资料显示，目前国内接近50%以上的养殖企业处于严重亏损状态，全国最大的养殖企业现代牧业2016年的亏损额达6.66 亿元，西部牧业、原生态牧业等上市企业也纷纷陷入连续亏损境地。巨额亏损使得养殖企业特别是中小型牧场举步维艰。河北省作为奶牛存栏量和产奶量都在全国名列前茅的省份，不可避免地受到市场价格波动的严重冲击。从养殖企业看，在生鲜乳价格不断走低的背景下，导致亏损的直接原因有两点：一是养殖成本居高不下，二是低价进口大包奶粉的冲击。

国内养殖成本高，主要源于两点：一是大型乳品企业自建牧场，管理成本高。自2008年以后，国内乳品企业都在自建、自控奶牛养殖场，虽然从源头上保证了奶源品质，但同时也让不少企业背上较重的财务负担。企业自身要承担着良种繁育、兽医与疫病防控、饲草料种植与供应以及信息化建设、质量检测等生产性服务，这就大大增加了生产成本。二是部分规模较小的养殖小区管理相对落后，奶牛单产产量低，实施改造升级的养殖企业自身承担的养殖规范化管理成本相对较高，各种生产性社会化服务的成本也比较高。国外养殖成本低的一个重要原因，就是与养殖有关的各种服务都已经发展为社会化服务模式，专业化程度高，同时，国家会给这些社会化服务组织大量补贴，因此，摊到养殖企业的社会化服务成本就会很低。

近两年，国外的大包奶粉和液态奶的进口量激增，低价进口大包奶粉，替代了一定比例的国内生鲜乳原料，给国内养殖企业带来巨大冲击。以进口大包粉为例，目前价格不到2 万元/吨，而国内生鲜乳价格在3 万元/吨左右，由于存在巨大的价格差，诱使乳品企业青睐进口大包粉作为乳制品的生产原料，俗称复原乳。粗略统计，目前中国市场进口牛奶品牌约有近百种，来自近30 多个国家，超市里的固态乳制品多为进口产品，价格与国产相差无几，有些甚至更便宜。

1.2 “奶贱伤农”的市场风险需要政府给与一定程度的保护

“谷贱伤农”是经济学中讨论市场价格问题时涉及的一个重要农业生产实践活动，正是源于此，发达国家都对农业生产给予高额的补贴政策。为了破解“奶贱伤农”，2015年底，河北省农业厅与省内所有乳品加工企业签订了《完善奶业利益联结长效机制合作备忘录》（简称《合作备忘录》），旨在建立奶农与乳品加工企业利益联结机制，双方不仅要签署生鲜乳收购合同，而且收购价格也要遵循多部门协同制定的参考价格[目前河北省生鲜乳价格协调机制建设采取的办法是：河北省农业厅会同物价等相关部门、省奶业协会、乳品加工企业、生鲜乳收购站、奶牛养殖场（户）代表，成立省级生鲜乳价格协调委员会，每季度发布一次全省的生鲜乳收购价格，根据乳制品市场情况测算奶牛养殖合理利润，参考价格原则上按照每头单产6 吨的泌乳牛年利润5 000 元进行测算]，要求乳品企业根据生鲜乳质量和市场行情向下浮动不超过8%。这种利益共享、风险共担的合作机制，在很大程度上保护了养殖企业的利益。然而，在生鲜乳价格不断走低和进口奶粉充斥国内市场的大环境下，各大乳品企业依照参考价格制定的生鲜乳收购价格依然不能保证大多数中小型牧场的合理利润，河北省仍有近20%的养殖场处于亏损状态，即养殖企业特别是中小型牧场难以消化因市场价格波动带来的风险成本。

1.3 在养殖企业与乳品企业签署的生鲜乳收购协议中，养殖企业处于弱势地位

数据显示，大型乳品企业在河北省自建牧场的奶牛养殖数量占全省总量的20%左右，其余80%的奶牛所生产的生鲜乳都是养殖企业与乳品企业签订收购合同完成销售。在合作协议中，养殖企业长期处于弱势地位，没有充分的话语权，这在全国都具有普遍性。乳品企业常常从对奶品的质量严格把关出发，要求养殖企业严格按照乳品企业的要求，只能使用参加该乳品企业投标的饲料、兽药甚至设备，否则就会用拒收、压价、罚款、停产等手段对奶农进行制裁。理论上，乳品企业的做法无可厚非，然而，实践中各环节、各部门的层层“关注”，使得奶农的利益一路受损，真正到奶农手上的利润已寥寥无几。

1.4 中国奶业发展正在面临严峻挑战

业界普遍认为，当前我国奶业的主要矛盾是发展问题，而不再是质量安全问题。目前，中国奶业链的利益分配格局可以用“橄榄状”来描述，即处于产业链上游的奶农和处于产业链终端的消费者，形成橄榄状的两端，处于产业链中间的乳品企业则为橄榄状的中端位置，即养殖企业（包括大型牧场、中小型牧场以及养殖户）利益微薄甚至亏损，消费者所需的大众乳制品需求得不到满足，高端乳制品充斥市场，中低端乳制品日趋缩减；相反，乳品加工企业却利润攀升，据对7 家奶类上市公司的财务数据分析，每家年报利润增长率都在10%以上。不少专家认为，这种缺乏产业根基和市场需求的奶业是一种畸形发展业态，一旦原料奶被国际市场控制，我国的奶产品终端消费价格将会大幅度提升，届时不仅产品品质会下降，影响百姓生活质量，而且整个中国奶业的发展根基都会被动摇。近几年，随着蒙牛、伊利国际化布局，以及进口奶粉在中国市场份额的增长，国内乳业上下游都存在巨大竞争压力。这导致的直接后果是进口液态奶、进口奶粉在中国市场持续增加，本土大量中小型牧场退出产业领域。从农业角度讲，这是一场巨大的危机。

1.5 奶业的发展缺乏金融资本的大力支持

一个成熟产业的日常资金运行应该主要依靠信贷资本来解决，实践中大部分中小型养殖企业的日常流动资金需求都是靠自筹资金来解决。这主要是源于奶业属于高风险行业，其风险大致包括养殖技术风险、市场价格风险、信用违约风险、疾病防疫风险以及质量安全风险等多个方面，奶业的经营效益与养殖设施、疾病控制、技术水平、牛奶价格等密切相关，稍有不慎则会危及信贷安全，换句话说，奶业“高风险、低效益”的特性与金融机构稳健经营原则不相融合。因此，在缺乏相关政策支持及其它制度保障的环境下，商业金融机构缺乏为奶业提供服务的动力，金融支持难以满足奶业发展的资金需要，养殖企业在不断的自身积累过程中艰难生存。设立奶业风险基金为养殖企业提供融资担保，相当于给了养殖企业一个“定心丸”，既可以解决奶农资本来源狭窄的问题，保障企业扩大再生产的能力，又可以推动金融机构拓展金融支持奶业发展的业务。因此，设立产业发展风险担保基金是解决金融供给不足问题的有效途径，可以优化企业融资结构，降低融资成本，完善金融服务机制，进而促进河北省奶业规范化、规模化与集约化发展。

2 奶业风险基金运行方案

2.1 设立的宗旨、目的与原则

设立奶业风险基金的宗旨：以发展壮大河北省奶业为目的，以保护奶业生产者的利益为根本，坚持产业政策、财政政策、金融政策相结合，按照“政府扶持、广泛参与、利益共享、风险共担”的思路，创新奶业扶持机制，切实增强奶业抵御风险的能力。

设立奶业风险基金的目的：充分发挥财政资金的杠杆效应，引导吸纳社会资金参与设立奶业风险基金，强化乳品加工企业与养殖企业之间的利益联结机制，进一步增强奶业抗风险能力；充分发挥奶业风险基金放大效应，创新投融资机制，扶持养殖企业提档升级，提高奶业产业化水平和可持续发展能力，促进奶业增效、农民增收和产业稳定。

设立奶业风险基金的原则：政府引导、社会参与，谁缴纳、谁受益，共同出资、风险共担，逐年募集、滚动发展。

2.2 奶业风险基金性质

奶业风险基金是政府引导设立的风险基金，遵循“防范风险为先，兼顾产业发展”的原则，主要作用在于当奶业市场出现重大波动并对奶业的持续健康发展产生重大影响时，启动风险补偿机制，按照质价相符的原则，以奶价补贴的形式，对生产环节进行补偿，达到维护市场稳定、保障安全生产、保护奶农利益的目的。

2.3 奶业风险基金扶持对象

主要针对奶牛养殖企业而设立，企业自愿参与。凡是按照标准提交风险金的养殖企业均可在生鲜乳价格低于参考价格一定幅度时获得风险补贴；凡是投保奶牛养殖保险的企业，即可获得保险补贴；同时还可申请担保贷款，满足日常流动资金的需求。具体补贴办法和补贴数额可通过制定实施细则进行管理。

2.4 奶业风险基金的出资主体

出资主体由政府、养殖企业和加工企业三家组成。依照奶牛养殖企业向生鲜乳收购站交售的生鲜乳数量，每吨按30 元建立奶业发展风险金。其中，养殖企业、生鲜乳收购站（代表乳品加工企业）每吨分别缴纳10 元，河北省级财政每吨补贴10 元。

2.5 奶业风险基金的缴纳

财政部门可按照上一年末的生鲜乳收购总量统计数据，在第二年年初形成预算，实施分期拨付或者一次性足额拨付，进入奶业风险基金账户；养殖企业和生鲜乳收购站可在每月月末按照登记在册的生鲜乳收购数量分别缴纳风险金。初步测算，依照河北省年产480 万吨生鲜乳计算，初期可形成风险基金1.44 亿元人民币。

2.6 奶业风险基金的所有权

奶业风险基金的出资人为其所有人，政府、养殖企业和加工企业分别持有三分之一的财产份额。

2.7 奶业风险基金的使用方式

风险基金可采用价差补贴、贷款担保、保险补贴等三种方式。

2.7.1 价差补贴

当奶业出现重大波动时，发挥风险基金抵御风险作用，按照质价相符的原则，以奶价补贴的形式，对生产环节进行补偿，达到平衡供求关系、维护市场秩序、保障生产安全、保护奶农利益的目的。

2.7.2 农业保险补贴

对积极缴纳奶业风险基金的奶牛养殖企业（包括大型养殖牧场和奶牛养殖小区），如果已经参加奶牛农业保险，对其个人承担部分的保费再按一定比例进行补贴，以鼓励奶牛养殖企业全部参加保险，进一步扩大奶牛政策性保险覆盖面。

2.7.3 担保基金

奶业风险基金可作为担保基金为养殖企业的商业贷款提供担保（担保基金的使用不得超过基金总额的50%），满足养殖企业对日常流动资金的需求，同时也引导撬动金融资本对奶业发展的信贷支持，加快推进奶牛养殖标准化、规模化和规范化发展。

2.8 奶业风险基金管理

奶业风险基金由河北省农业厅、省奶协、省财政厅共同管理，并与当地银行合作实行专户管理，专款专用。其中，河北省农业厅负责风险金的收取、贷款担保、保险补贴工作，省奶协负责生鲜乳价格的监测和基金的管理，同时负责风险核定、价差补贴额度确定等工作，财政部门负责补贴的发放。当市场价格发生大幅波动时，根据乳品企业收购生鲜乳数量实行价格补贴。首次出资形成后，后续年度形成的基金可滚动使用；担保贷款所获得的担保收益和基金存款利率用于补充风险基金。

具体管理办法由河北省农业厅会同相关部门、奶业协会、养殖企业代表和大型乳品企业生鲜乳收购站代表共同制定。