中小学书记制度的变迁逻辑及价值分析*

□ 于维涛

一、引言

美国学者乔·萨托利认为：“现代政治需要政党的引导，政党构成政治生活中最重要的力量”。[1]就我国而言，中小学书记制度是实现党对教育的领导的中介与桥梁。

中小学书记制度是中国共产党领导和贯彻教育方针的重要制度资源，其基本内容有两方面：一是关于中小学书记的设立、职能、功能、运行等静态制度规定；二是关于中小学书记与校长以及地方党委、政府、各民主党派等动态制度约定。我国中小学书记制度走过六十余年的发展历程，在不同的历史时期，中小学书记制度对于贯彻党的教育方针、促进学校党组织建设、保障监督学校的健康运行以及促进党政关系制度化、规范化发挥了重要作用。党的十九大报告强调，要更加注重改进党的领导方式和执政方式。新时代中小学书记制度如何定位，如何与时俱进，更好地发挥作用，引起学术界的关注和热议。

中小学书记制度虽然与新中国历史相去不远，但纵观学术界关于中小学书记制度研究，可谓 “捉襟见肘”，选择SCI和SSCI检索2001年到2017年中小学书记制度的相关文献梳理，尚未出现课题项目或研究成果。中小学书记制度研究仍是党和国家政治制度、教育制度研究的薄弱环节。本文试图通过对历史过程的追溯来展现中小学书记制度的变迁逻辑与价值延续。

二、中小学书记制度的变迁逻辑

中小学书记制度的设立与变迁一方面受国内外形势、党的工作重心转移、教育发展等诸多客观因素影响；另一方面也与党的领导集体对中小学书记制度的主观认识相联系。作为党组织在中小学校的代言人和化身，中小学书记制度在不同的历史时期所起的作用也不同。总体看，中小学书记制度的变迁主要可划分六个阶段。

（一）中小学书记是学校工作的领导和监督者（1952年—1957年）

1952年3月，经政务院批准，教育部颁布的 《中学暂行规程（草案）》和 《小学暂行规程 （草案）》规定：“中学、小学采取校长责任制，设校长一人，负责领导全校工作，必要时设副校长，协助校长处理日常校务”。[2]并进一步强调校长由省、市人民政府任命及各级人民政府业务部门内所设立的中学校长主管业务部门的政治组织地位。

1955年，中央为解决各地党委对于学校教育工作的领导和监督薄弱的现象，下发 《关于学校教育工作座谈会的报告》，要求各地党委在学校中建立强有力的党组织，选派得力干部到学校担任领导职务，并指出：“在党委书记或党委常委委员的分工上应有人专管学校教育工作，积极建立和健全党委管理学校教育的工作机构，以加强党委对学校教育工作的领导和监督。”由此，学校中开始形成党委与行政相互交叉、配合的并行双规机制，党组织作为领导和监督机构而产生，中小学书记以学校 “领导和监督者”的制度角色出现。

（二）中小学书记是学校行政工作的领导者（1958年—1962年）

1958年9月19日，中共中央、国务院发出 《关于教育工作的指示》，规定：“一切教育行政机关和一切学校，应该受党委的领导；党委应该注意在学校师生中发展党和青年团的组织……一长制容易脱离党委领导，所以是不妥当的……学校党委应当配备党员去领导年级和班的工作、配备党员去做思想政治工作、学校的行政工作和生产管理工作，党委书记和委员力求担任政治课的教学、研究工作。学校党委应当在教师中经常注意进行思想改造的工作，注意培养新生力量。”在 “党领导一切”的历史背景下，中小学开始实行党组织领导下的校长负责制，中小学书记以学校行政 “领导者”制度角色出现，成为学校党政 “一把手”。

（三）中小学书记是学校工作的保证和监督者(1963年—1965年)

1963年3月，中共中央颁布《全日制中学暂行工作条例 （草案）》和 《全日制小学暂行工作条例 （草案）》，又称 “中学 50条”，“小学40条”，要求各级党委正确执行党的教育方针，加强对中小学教育的领导，建立和健全党、团组织，规定 “校长是学校行政负责人，在当地党委和主管的教育行政部门领导下，负责领导全校的工作”，“学校党支部对学校行政工作负有保证和监督的责任”。中小学校中又恢复到建国初期，党委与行政相互交叉，行政为主，党组织配合的并行双规机制。由此，党组织作为保证和监督的配合机构而产生，中小学书记以 “保证和监督者”的制度角色出现。文革期间中小学校成立革命委员会，不再设置中小学书记。

（四）中小学书记是学校工作的领导和决策者（1978年—1984年）

1978年，全国教育工作会议以后，教育部重新修订颁发 《全日制小学暂行工作条例 （试行草案）》《全日制中学暂行工作条例（草案）》，不仅全面恢复 “文革”前的教育体制，而且明确规定全日制中小学 “实行党支部领导下的校长分工负责制，学校的一切重大问题，必须经过党支部讨论决定。”中小学党组织重新成为领导学校一切党务、政务的核心，中小学书记成为学校工作的领导者和决策者，而校长成为党组织决策的“执行者”，事实上的中小学校“二把手”，中小学书记再次以学校 “领导和决策者”制度角色出现，再次成为学校党政 “一把手”。

（五）中小学书记是学校工作的支持和保证监督者（1985年—2016年）

1985年5月颁布的 《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出：“校长全面负责行政工作，党组织发挥政治核心作用，教职工代表大会参加学校民主管理、民主监督……学校中的党组织要从过去那种包揽一切的状态中解脱出来，把自己的精力集中到加强党的建设和加强思想政治工作上来。”

1995年颁发的 《教育法》第30条第2款中明确规定：“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”。《教育法》是我国教育的基本法律，由此确立了 “校长负责制”的法律地位。这意味着学校的行政权力从书记手中转移到校长手中，中小学校长成为学校工作的领导者和决策者，党组织发挥政治核心与保证监督作用，中小学书记以 “支持校长履行职权，保证和监督党的各项方针政策的落实和国家教育计划的实现”，制度“二把手”角色出现。

（六）中小学书记是学校党建和思想政治工作的领导者（2017年至今）

2016年，中组部、中共教育部党组印发 《关于加强中小学校党的建设工作的意见》，明确指出：“中小学校党组织是党在学校中全部工作和战斗力的基础，发挥政治核心作用，全面负责学校党的思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设，把握学校发展方向，参与决定重大问题并监督实施，支持和保证校长依法行使职权，领导学校德育和思想政治工作……推动学校健康发展。”这体现了学校的党建工作、德育和思想政治工作权力从校长手中转移到书记手中，中小学校长成为学校教学与行政工作的领导者和决策者，党组织发挥政治核心与保证监督作用，中小学书记以全面负责学校党建工作，参与决定重大问题并监督实施，领导德育和思想政治工作制度角色出现，成为学校党建工作的 “一把手”。

三、中小学书记制度的价值分析

组织社会学认为，“组织要获得持久生存和发展，必须对外界环境的不确定性进行有效控制”。[3]总结新中国成立以来中小学书记制度延续性的变迁，展现了中小学书记制度的变迁与我国不同时期党的工作重心以及教育改革发展紧密相联。总体来看，在不同的历史时期与发展阶段赋予了中小学书记不同的职能，中小学书记制度价值取向有明显的变化。

（一）建立健全工作机构，让学生身心获得全面发展

建国初期，国际上面临着以美国为首西方世界的政治孤立、外交封锁、军事威胁、经济禁运，国内则面临着长期战争民生凋敝、社会动荡、百废待兴的复杂局面，中国共产党的主要任务是迅速恢复国民经济，巩固人民民主专政，建设新中国。随着党的工作重心转移，需要大批党员干部投入到教育事业中来。就教育内部看，1953年 《中学暂行规程 （草案）》和《小学暂行规程 （草案）》指出：“中小学教育的任务，是用马克思列宁主义的理论与中国革命实践相结合的毛泽东思想和普通文化知识教育年青一代，使他们的身心获得全面发展，以便为升入高等学校或参加建设工作打好基础。”由此，中小学书记作为建立健全党在中小学的组织角色，配合校长领导和监督对学生实施智育、德育、体育、美育等全面发展的教育，便成为书记履职尽责的重要价值依据。

（二）注重政治思想教育，推动教育与生产劳动相结合

1957年，毛泽东提出：“我们会建设一个具有现代工业、现代农业和现代科学技术的社会主义国家”。党的工作重心已经由解放生产力变为在新的生产关系下保护和发展生产力。1957年9月，颁发 《关于教育工作的指示》，提出了 “两条腿走路”的方针和 “三个结合”“六个并举”的具体原则。为解决教育为无产阶级政治服务，与生产劳动相结合存在的突出问题，克服削弱党组织在学校的领导地位现象，切实加强党对教育和知识分子的领导，配合社会主义现代化建设，在 “党领导一切”的号召下，中小学书记从监督者转为学校行政工作的领导者，推动学校注重思想教育，为无产阶级政治服务，实施教育与生产劳动相结合。

（三）突出以教学为中心，提高教育教学质量

1962年1月，中共中央在北京举行扩大工作会议，这次会议主要任务是：总结新中国成立以来的经验教训，统一全党思想认识，坚持民主集中制的组织领导制度，贯彻调整国民经济的方针。教育部总结了新中国成立以来教育发展的经验教训，着力解决教育学习苏联出现的教条主义导致教育教学质量差，中小学校 “劳动和活动太多，课时不能保证，教学方法不当，教学质量差，教师社会地位和待遇偏低等问题。”[4]颁布《全日制中小学暂行工作条例》，对中小学校的领导体制做了相应的调整。保证学校秩序、监督学校运行发展成为检验中小学书记履职尽责的一项重要依据。实施这种制度，突出了以教学为中心，以校长为核心，学校行政机构的作用发挥较好，提高了教育教学质量，但党组织与书记作用有所削弱。

（四） 提高科学文化的教学水平，造就具有社会主义觉悟的一代新人

1978年，十一届三中全会召开，开始了改革开放和社会主义现代化建设的新时期，党的工作重心从以阶级斗争为纲向经济建设为中心转移。为贯彻全国教育工作会议关于提高教育质量，造就具有社会主义觉悟的一代新人，提高科学文化的教学水平，更好地为无产阶级政治服务的精神，教育部修订后的 《全日制中小学暂行工作条例 （试行草案）》，对中小学校的领导体制做了相应的调整，着力解决书记与校长权力与职责的不对等导致 “将相关系不和”的问题。领导学校党务业务，提高科学文化的教学水平，造就具有社会主义觉悟的一代新人，促进中小学校健康发展成为这一时期中小学书记工作的重要衡量标准。

（五）提高民族素质，多出人才、出好人才

1984年，十二届三中全会召开，讨论并通过 《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出：“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情又没有很好地管起来。”1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“教育体制改革的根本目的是提高民族素质，多出人才、出好人才。”为解决 “党支部领导下的校长分工负责制”造成 “党政不分，以党代政”的弊端，解决人才短缺问题，实施党政分开、保证学校运行，培养社会主义建设者和接班人成为中小学书记重要标准，学校党建工作与书记作用再次有所削弱。

（六）落实立德树人根本任务，办好人民满意的教育

党的十八大以来，习近平总书记提出 “全面从严治党”，并将其纳入治国理政战略布局，阐明了党的建设的主题。加之，近年来一些学校党组织和党的工作被弱化，党建工作与学校中心工作不能很好地结合，甚至出现了 “两张皮”的现象。因此，坚持 “一岗双责”，全面深入实施立德树人根本任务，办好人民满意的教育；为学生“扣好人生第一粒扣子”，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人；推动全面从严治党向学校基层延伸，把中小学党建工作责任制落到实处，成为新时期评价中小学书记的重要制度。

四、结束语

中小学书记制度的变迁，一方面体现了国家宏观环境对中小学书记制度变迁的选择；另一方面体现了执政党为解决教育自身发展存在问题所发挥的指导作用。研究中小学书记制度的变迁逻辑及价值延续趋势，既要把它放置在新中国成立以来党领导国家进行社会主义国家建设的历史长河中，又要融入瞬息万变的时代大潮流中考量。唯此，中小学书记制度变迁逻辑及价值分析，在横向发展、纵向递进的历史坐标中，勾画出其清晰的发展脉络、理清其科学体系的内涵支撑；在思想建构和理论阐释上，才能真正找到自信。当然，制度也不可能毕其功于一役，会随着时代的发展而变迁。