大众传媒对政策议程设置的影响——以我国防范电信诈骗政策为例

文/刘砚硕

2016年12月，最高人民法院、检察院联合国家工业和信息化部、公安部两部委、中国人民银行以及中国银行业监督管理委员会，针对电信诈骗犯罪共同发布《关于防范和打击电信诈骗犯罪的通告》（以下简称通告）。该通告首次提出了“对所持有的电话进行实名登记，在规定时间内未完成真实身份信息登记的，一律予以停机；个人通过银行自助柜员机向非同名账户转账的，资金24小时后到账”等防范电信诈骗的源头治理政策，这标志着我国防范电信诈骗政策成功提上议程。该政策的出台源于轰动一时的“徐玉玉事件”——山东一位18岁女生被电信诈骗团伙骗取9900元大学学费，导致心脏骤停，不幸离开人世。一时间，“徐玉玉事件”迅速登上媒体的头版头条，引起了政府官员的高度重视。在“徐玉玉事件”被媒体报道后的3个月，《关于防范和打击电信诈骗犯罪的通告》就正式出台，而防范电信诈骗政策是如何成功提上政策议程的以及大众传播媒介在政策出台中扮演了怎么样的角色仍需进一步探讨。

一、大众传媒对政策议程设置的影响机制

1.大众传播媒介的议程设置功能。大众传播媒介的议程功能源自李普曼在《舆论学》一书中的重要学术观点，他认为：“我们就像这些囚犯一样，也只能看见媒介所反映的现实，而这些反映便是构成我们头脑中对现实的图像基础”。简而言之，大众传播媒介为我们提供了简化真实环境的模式，从而为我们设置了现实环境或事件的议程，议程设置的过程就是在公众的头脑中不断树立起对公众事物的突出形象。大众传播媒介之所以会出现这种“议程设置”现象，是由于媒介必须从最近一段时期内发生的事件中有选择性地报道新闻。大众传播媒介作为信息筛选与过滤的“守门员”，担任着选择信息以及如何报道信息的任务。公众所了解到的时事，在某一特定的时间段内很大程度是大众传播媒介“守门”功能的结果。大众传播媒介的议程设置功能主要体现在两个层面，第一个层面是建立起具有重要意义的总体性事物；第二层面则是决定这些事物中的哪些方面是重要的、需要报道的。不管是从哪个角度来看，第二层与第一层具有同等的重要性。这是由于前者告诉我们应该如何构建重要事务，从而组成公众和媒介的“议程”。

2.大众传播媒介对公众议程的影响。大众传播媒介对公众议程的影响力还取决于它们与权力中心之间的关系。如果大众传播媒介与社会精英阶层有着紧密的联系，那么在这一阶层很可能会影响媒介议程，并且也会相应地影响公众议程。大众传播媒介与外部来源之间存在着四种类型的权利关系。第一种类型是强大的外部来源和强大的媒介。在这种权力关系中，如果双方一拍即合，那么就会构成积极的共生关系，从而共同对公众议程产生强大的影响。第二种类型是强大的来源和弱小的媒介。在这种权力关系中，外部来源将会掌控媒介。在我国政府（外部来源）与媒介的权利关系就属于第二种权利关系类型。大众传播媒介是党的喉舌，各级媒体都分别属于各级党委宣传部门监督和管理，媒介议程也会相应地受到各级党委宣传部门的影响。第三种类型是弱小的来源和强大的媒介。在这种权利关系中，媒介机构本身在很大程度上设置自己的议程。第四种类型是媒介和外部来源的权利都很弱小。在这种权利关系中，公众议程就会由事件本身来设置，而不受非媒介或领袖的影响。例如，在有关自然灾害的报道中，就是由这个事件本身来设置议程。媒介、领导人或者公众都很难在这种情况下设置议程。

二、“大众传媒-多源流”模型对政策议程设置的影响

改革开放以来，我国经历了深刻的社会变革，日益开放、民主、多元化的变革社会与多源流理论所主张的动态性、系统性相契合，因此，中国社会为多源流理论的发展及中国化提供了“肥沃的土壤”。虽然，现阶段应用多源流理论分析中国社会时仍存在一定的局限性，但从大众传播媒介的视角利用多源流理论分析中国社会，则能有效拓展多源流理论中国化的适用性和范围性。将大众传播媒介与多源流理论结合诞生的大众传媒-多源流模型，从问题源流上解释了焦点事件的产生，从政策源流上提供利了多重话语表达的通道，从政治源流上改善了绝对话语权，从而增强了多源流模型的中国适用性和解释力。

1.大众传媒产生“被把关”的问题流。在我国，大众传播媒介作为党的喉舌，除了起到宣传党的政策方针的作用，同时，也是政府官员了解民情的重要渠道。换言之，社会问题进入问题源流必须引起大众传播媒介的关注，才能引起政府官员的关注。而在纷繁复杂的社会问题中，大众传播媒介又是如何将社会问题进行选择性的报道或宣传？又是以怎么样的运行机制？具体来说，大众传播媒介对问题源流的“把关”表现为两种模式。

第一种是普通社会问题处理机制。大众传播媒介在对普通的社会问题进行报道或宣传时，媒介与外部来源（即政府）的权利关系属于弱小媒介与强大外部来源类型。在这种权利类型下，大众传播媒介对社会问题的报道或宣传受到政府官员意志的影响。大众传播媒介引导了社会舆论的导向，制约了公众对社会问题的表达。大众传播媒介对社会问题和事件的报道和宣传，从而建立起了一种具有公信力的观点，不断的引导和说服公众持有相同或者相近的观点，从而形成一种舆论导向。由于大众传播媒介无法接收到未公开发表的观点，持有与媒介不同的观点始终难以被媒介所接收，与其相应的社会问题也难以被媒介报道。因此，这类社会问题想要被媒体报道并引起政府官员的注意就须通过以下两种途径：一是社会问题集聚产生重大的社会影响和矛盾，使问题本身成为焦点问题或者突出的社会问题；二是社会问题被改革者发现并提出，从而打破在该问题上的沉默螺旋。

第二种是焦点社会问题处理机制。当焦点社会问题发生时，大众传播媒介与外部来源（政府）的权利关系属于弱小媒介与弱小外部来源类型。在这种权利类型下，媒介和政府难以影响对该事件的公众议程设置，焦点社会问题按照事件本身的发展来设置公众议程，并引起媒介与政府官员的关注。

2.大众传媒构建“交互式”的政策流。处于中心与外围的政策共同体之间虽然具有一定的联系，但占据中心地位的政策共同体相对排外和封闭，处于外围的政策共同体则较为依赖中心政策共同体。而大众传播媒介的出现，将政策宣传与政策反馈有机结合，构建了核心政策共同体与外围政策共同体的交互式沟通途径。

一方面大众传播媒介缩小了政策信息鸿沟，推动了参政的均等化，为外围政策共同体与核心政策共同体沟通奠定了基础。21世纪以前，互联网在我国还未普及，政策信息传递通道不畅通，政策信息被视为机密在少数精英阶层中传播，政策决策过程相对封闭。获取政策信息的多少与获取政策信息者的社会地位有直接的联系，社会地位高更容易获取更多的政策信息。随着大众传播媒介的普及，政策信息的鸿沟逐渐被填平，推动了政策参与均等化的发展。

另一方面大众传播媒介在政策共同体之间建立的互动机制使得政策共同体成员间政策话语权的博弈出现了新的变化。处于中心位置的政策共同体开始向外寻求政策互动，而处于外围的政策共同体利用自身专业技能借助大众传播媒介对政策信息进行宣传和解读，对决策者绝对的政策话语权产生了冲击，大众传播媒介的普及使处于中心与外围地位的政策共同体之间的政策互动模式出现新的变化，政府议程、公众议程、媒介议程三者之间的交互作用更加明显。大众传播媒介作为党的“喉舌”，既服从党的约束和管理，又赋予了新闻自由的权利，而大众传播媒介参与议程设置的过程则有利于实现“管”与“放”之间的动态平衡；此外，大众传播媒介参与议程设置的过程中，收集和整理社会各阶层合理性的评论或批评，将公众的利益诉求呈献给相关政府部门，从而在议程设置过程中形成良性互动的“交互式”平台。

3.大众传媒推动“多元化”的政治流。在大众传播媒介普及的时代，国民情绪通过大众传播媒介来表达，公众通过互联网、广播、电视访谈等传播媒介表达自己的思想、观念和价值倾向，民意借助大众传播媒介的传播力，对政策议程设置产生了巨大的影响。

首先，大众传播媒介在参与政策议程设置的过程中，促进政府与公众的互动形式不断向良性互动发展。处于中心地位的政府仍然主导着政策议程设置的过程与结果，但政府推动政策议程的方式从强硬推行转变为软化互动。在多元政策共同体、大众媒介监督、活跃的媒体民意三者共同的推动下，政府必须重视每个群体中突出的社会问题与诉求，在社会和谐稳定与政策贯彻实施的双重压力下，政府开始潜移默化地展开心理上的“软化”，同时根据相关利益群体的反馈不断修改建议，在不断“软化”和“互动”过程中推进政策议程实现。

其次，随着网络与移动技术的发展，互联网、微博、微信等媒介上的意见领袖可能是知名评论家、明星或者社会地位较高的人物，这一类人的规模不大，但都具有广泛的受众和一定的影响力，甚至可以促成主流意见的形成。网络时代的意见领袖群体具有相近的价值取向和兴趣，他们不仅在大众传播媒介上表达民众的诉求，而且不断延伸到社会的各个领域，促成大规模民众积极参与的网络行动。

二、基于“大众传媒——多源流”模型的案例分析

1.防范电信诈骗案例回顾。随着网络技术的迅速发展，因网络用户个人信息泄露而遭受电信诈骗的事件频频发生。据中国互联网协会《中国网民权益保护调查报告2016》显示，在近一年的时间内，我国6.88亿网民被电信诈骗团伙欺诈所造成的经济损失约为915亿元人民币。电信诈骗团伙非法获取公民个人信息的活动日益猖獗，从涉及身份证信息、电话号码，渗透到网络账号和密码、银行账号和密码、购物记录、出行记录，并且形成了“源头——中间商——非法使用人员”的黑色产业链。尽管电信诈骗是我国诈骗犯罪的重灾区，但政府对防范电信诈骗的政策主要采取宣传、教育、提高公民防范诈骗意识等手段，也没有出台相应的政策，直到“徐玉玉”事件的发生引发了我国对电信业的整改并出台了相应的防范电信诈骗政策。

2.问题流分析。在“徐玉玉”事件发生之前，大众传播媒介与政府的权利关系属于强大来源与弱小媒体类型。大众传播媒介的媒介议程，即对新近事件进行选择性的报道，在很大程度上受到政府的影响。大众传播媒介对新近发生的事件进行报道时，将与政府工作、政府政策、政府官员等有关的重大事件进行优先报道，将电信诈骗金额小、涉案人员少的事件排除在媒介议程之外。电信诈骗的事件不断被媒介议程掩埋，政府、官员无法接收到公众对于电信诈骗问题的诉求，导致电信诈骗案件难以得到政府和官员的持续关注，问题源流难以汇聚。另一方面，由于电信诈骗事件难以出现在媒介议程当中，当出现涉案金额、人数多的电信诈骗案件事件时，大众传播媒介也只是简单地进行报道，进而将报道重点放在宣传和教育公众如何防范电信诈骗，提高公众防范意识上。这种社会舆论的形成使大部分电信诈骗受害者出于逃避他人嘲笑的心理，选择不报案、不投诉，导致沉默的螺旋不断持续下去。电信诈骗受害者的诉求得不到公开表达，大众传播媒介也就接收不到“沉默者”的意见，从而导致大众传播媒介营造的拟态环境与现实环境产生了巨大的差距，公众对于电信诈骗案件的认识停留在受害者的防范意识不高上。

而在“徐玉玉”事件发生之后，政府与大众传播媒介的权利关系发生了改变。在我国涉及人命的案件就属于重大案件，而涉及人命的电信诈骗案件更是首次出现，因此在报道“徐玉玉”事件的过程中，政府与大众传播媒介的权利关系属于弱小来源与弱小媒介类型，公众议程由事件本身来决定而不受政府和媒介的影响。该事件的发生，打破了之前大众传播媒介塑造的关于电信诈骗的拟态环境，暴露出现实社会中电信诈骗以及不法分子交易、窃取个人信息的严重性。沉默的螺旋迅速消失，电信诈骗受害者以及网民开始发表自己的意见，大众传播媒介转变为公众意见的收集者，迅速整合公众的意见和态度。经过大众传播媒介对公众意见的整合，迅速形成了以打击诈骗犯罪分子为主，追查个人信息泄露者责任的公众议程，并将电信诈骗事件汇聚在一起，引起政府和官员对于电信诈骗事件的重视，快速形成问题源流。

3.政治流分析。随着政府政策态度转变和新意见领袖的出现，公众通过大众传播媒介使议程中的问题逐渐升级。在防范电信诈骗政策出台过程中，大众传播媒介对政策提上议程起到了巨大推动作用。首先，大众传播媒介推动社会问题进入政策议程。在“徐玉玉事件”中，公众的言论所形成的意见观点得到大众媒体的重视，纷纷推出专题报道，揭露了个人信息交易行业“源头——中间商——非法使用人员”的黑色产业链，突出了公众的个人信息、财产安全遭到了巨大的威胁，这恰恰与社会主义核心价值观中所倡导的和谐社会、法治社会形成了极大的冲击，这种冲击的产生使公众诉求与社会矛盾逐渐得到重视的一种新途径。其次，大众传播媒介推动事件持续升温。在该事件发生后，公众的意见通过大众传播媒介不断积累，在舆论倾向的基础上形成了一种稳定的社会舆论，社会舆论的高涨成为推动政策发展的重要元素。最后，大众传播媒介深度挖掘事件背后的社会现状。在“徐玉玉”事件发生后，大众媒体纷纷在这件事件中去挖掘该事件的根源，“黑色产业链”“政府监管不力”“运营商玩忽职守”等这些具有一定敏感度和关注度的词汇不断出现在大众媒体的报道中，加之公众的社会舆论压力，逼迫政府出台相应的政策措施。

4.政策之窗开启。政策之窗开启的关键在于政策耦合，而大众传播媒介通过影响问题流、政策流和政治流使政策耦合的时机变得更有预见性，为政策之窗的开启创造了便利条件。政策共同体和意见领袖通过大众传播媒介发挥了重要作用。其中，部分在大众传播媒介上发表言论或进行网络活动的新意见领袖，并不是为了牟取更多的个人利益或解决个人问题，而是为了推广主流的社会价值观，政策共同体和新意见领袖，借助大众传播媒介的功能对社会问题进行界定和整合，在公众议程与决策者之间寻觅机会，当问题流和政治力量有利时，奉上具有可行性的合理备选方案，推动源流耦合的实现。

三、结语

大众传播媒介在面对焦点问题时能迅速触发社会问题转变为政策问题的机制，提高政府治理社会问题的精准性和高效性；但面对普通社会问题时大众传播媒介存在“沉默”效应，使公众的诉求难以形成社会问题，从而不利于政府治理现代化。公众借助大众传播媒介自由地与政策参与者进行虚拟接触，提升了政策制定的公平性与公开性，促使政策制定从“精英主导”转变为“民众参与”。民意搭上大众传播媒介的快车变身强力的政治流，促使政府更加注重政策制定的科学性与合理性，决策机制不断向“理性沟通”靠拢。