甘肃省旅游业发展过程中政府角色定位研究*

吴晓倩

(甘肃政法学院，甘肃 兰州 730060)

近年来，甘肃省大力发展旅游业，旅游业已经成为甘肃省的支柱性产业。在此过程中，甘肃省各级政府发挥了关键作用，其在旅游业发展中的角色定位问题，是不可忽视的重点问题。

一、甘肃省旅游业发展过程中政府角色演变

本文“政府”的概念包括各级旅游主管部门以及其他与旅游相关的政府部门，主要指旅游主管部门。2016年5月，甘肃省进行了旅游管理体制改革，将旅游局改组为旅游发展委员会，机构位阶从政府直属的职能机构升格为政府组成部门。“局改委”的主要变化可从两个方面观察：一是改革的表层诸如名称改变、部门整体地位、人事编制等方面都有相应变化，获得的资金支持也有相应提升；二是改革的内核即旅游委的主要职责没有太大的变化，增加了“产业促进处”和“智慧旅游促进处”两个内设机构。这次甘肃省“局改委”的内部角色调整主要集中在对机构名称、人员组成、内设机构等的表面调整，还没有深入触及政府角色扮演、权力实施、职能定位等深层次问题。

虽然甘肃省旅游管理体制改革目前尚未取得突破性进展，但在旅游项目开发管理模式上主要发生了三个阶段的变化。第一阶段是政府全面管理阶段。上世纪90年代以前，甘肃省旅游业刚刚起步，为了推动地方经济的发展，大多数旅游项目都是由政府投资开发建设，且由政府全面负责旅游项目的运营，各级政府部门担当了旅游项目的开发者、经营者和管理者多个角色。但有限的政府资金限制了旅游产业的扩大发展，而且政府行政管理控制下的旅游发展效率较低。第二阶段是行政内的经营权与所有权分离阶段。在上世纪90年代，我国开始进行国有资产所有权与经营权相分离的尝试和实践。为此，甘肃省也开始尝试采取资源所有权和经营权相分离的模式来推动旅游资源的开发利用，其基本运营模式是政府成立专门的旅游项目国有企业负责旅游资源的开发，待项目营利后再向政府返利。但问题是这种模式下，国有企业的主要财产、高层管理人员大多来源于政府，仍以行政权为内核。第三阶段是行政外的经营权与所有权分离阶段。2000年以后是甘肃省旅游业全面发展的时期，这时期甘肃省针对旅游开发资金短缺、体制内经营权运营弊端等不足，在坚持旅游资源国有、可持续利用的前提下，把开发经营权从政府体制内剥离出来，通过招商引资，授予投资者特许经营权，实行“国家所有、政府监管、企业经营”的旅游资源开发模式。这种模式下，投资者享有一定的经营自主权，更能发挥市场调节作用以促进旅游业发展。但是由于政府资源所有权行使者与管理者职能界限模糊，导致政府过度干涉旅游项目运营，损害企业的经营自主权。另一个极端是政府借助旅游业推动地方经济发展的期望过强，放松对投资企业的规制、监督，导致企业经营权过于强大，损害公众对旅游公共资源的合理利用。

二、甘肃省旅游业发展过程中政府角色问题

我国《物权法》规定，水流、野生动植物属于国家所有；除法律规定属于集体所有的外，森林、山岭、草原等自然资源也属于国家所有，换言之，这些自然资源的所有权主体是国家。由于国家作为权利主体的“虚位性”，需由国务院代表国家行使所有权。但由国务院代表行使是不现实的，实际上最终是由国务院组成部门或地方政府及其职能部门代表国家行使自然资源所有权。因此，地方政府就成为旅游资源所有权的行使者和管理者，与此相应，地方政府也就可以行使旅游资源所有权权能和行政管理职能。但是，由于自然资源所有权权能与管理职能的界限模糊，导致实践中政府职能交叉行使问题。

国家所有权的性质决定了政府行使资源国家所有权的具体权能。法学界关于国家所有权的性质争议非常大，主要有私权说[1]、公权说[2]、双阶构造说[3]、混合所有权说[4]、三层结构说[5]等主要观点。根据各说的特点，可将这些观点进一步归纳为三类：私权说、公权说、公私权混合说。其实，传统民法所有权的理论框架会随着社会结构的变化而变化，而且从来不排除特例，在《物权法》中规定国家所有权，其私权性无法回避，因此，国家所有权可视为民法上的特殊所有权，其权能可套用传统民法所有权的权能来解释。民法所有权是一种绝对权、支配权，所有人享有占有、使用、收益、处分所有物，并排除他人干涉的权利。套用到自然资源国家所有权上，就是国家有权占有、使用、收益、处分其所有的自然资源，并有权排除他人干涉，因此，国家对自然资源进行支配和管理就有了合法性。长期以来，有些政府认为国家所有就是政府所有，而政府机构及其工作人员具有独立人格，且政府肩负地方经济发展的重任，具有谋私利的动机和现实。实践中由于缺乏外部监督和制约，政府利用所有权的支配性、排他性侵蚀自然资源的公共属性，导致排除公众合理使用的行为难以避免。

甘肃省旅游项目的开发主要采取所有权和经营权分离模式。但在实践中，旅游资源的开发难以脱离政府的控制，行政因素的渗透如影随形，有时连政府自己也难以分清其所行使的到底是自然资源国家所有权还是行政管理权。根据不同利益需求，政府在资源公权管理和资源私权行使间任意切换，混淆公权职能与私权运作的逻辑差异。一方面，利用国家所有权所具有的使用、收益和处分权能，摆脱国有资产监管、公共财产公众利用和监督等于己不利的管理规则限制；另一方面，又利用自然资源行政管理职能中于己有利的规则转嫁风险负担、排除竞争、强化收益。[6]这使得政府在旅游业发展过程中自由穿梭于市场与管制之间，将“契约须遵守”理念、管理权依法行使的要求抛之脑后，损害旅游投资者的积极性，进而影响旅游业的可持续发展。

三、甘肃省旅游业发展过程中政府角色矫正

在甘肃省旅游业可持续发展中，需要政府理性干预，合理定位政府角色。

第一，明确旅游资源国家所有权行使的限制。将自然资源归属于国家所有的出发点，不是为了剥夺公众对自然资源的使用自由，而是为了建立明确的财产支配秩序，以达到保护自然资源、增进社会公共福利的目的。[7]因此，政府在行使自然资源国家所有权时，必须要以保障公众合理需求、维护社会公共利益、实现经济社会可持续发展为前提，这构成对自然资源国家所有权的行使限制。一方面，要防止政府利用国家所有权对公众设置不正当的使用壁垒，要维持自然资源的公共性，保证民众对自然资源的基本生存和发展需要，尤其是要保障当地居民的习惯利用。另一方面，国家所有权的价值导向不是追求经济利益的最大化，而是以保护自然资源、增进社会公共福利为目的。因此，要防止“国家所有”变成“政府所有”，克制地方政府的经济不理性和逐利冲动，保证政府行使自然资源国家所有权的行为符合公共利益保护目的，实现自然资源的可持续利用。

第二，区分政府民事主体和行政主体的身份。自然资源国家所有权与行政管理权在主体身份、权利(力)行使方式、责任承担等方面存在差异，因此，政府民事主体和行政主体身份不能混同，必须加以区分。当政府行使自然资源国家所有权时，是以民事主体身份参与市场运行，并接受民法等私法调整，其与其他民事主体处于平等地位，不能通过行政公权将自己的意志强加于其他民事主体。这不仅符合市场运行的内在要求，而且有利于在市场经济体制下有效行使国家所有权。当政府对旅游项目行使行政管理权，是以行政主体身份对行政相对人的行为进行规制，须接受行政法等公法调整，其不能滥用行政权干涉企业自主经营，而是要严格遵守权力清单，合法行使权力。

第三，自然资源国家所有权与行政管理职能分离行使。国家所有权是一种民事权利，其行使遵循平等、自愿、公平等民法基本原则；而资源行政管理权是一种行政权力，体现国家公权意志，具有国家强制、无条件服从的特点，它们属于两个完全不同的领域，各有章法，不应混同。政府行使自然资源国家所有权时，主要受市场调节和私法规范，不再借助行政权力因素而是通过平等协商来实现资源国家所有权。而政府行使资源管理权时，不具有所有权的自治性和支配性，而是要严格遵守行政法等公法规定的权力清单、法定程序，自觉履行保护自然资源的公法义务。在甘肃省旅游业发展过程中，政府行使自然资源国家所有权的行为主要体现在寻找旅游投资商并与投资商协商旅游资源开发利用的活动中，是将旅游资源使用权从资源所有权中剥离的过程。在严守自然资源国家所有权限制的前提下，政府以民事主体身份，寻找旅游投资商，与投资商协商达成保护开发、建设经营旅游资源的协议，根据协议，旅游投资商有偿获得一定期限内旅游资源的开发建设、承包经营权。协议一旦达成，国家所有权即已用尽，除了根据协议约定监督投资者履行保护资源环境的义务外，政府不得以所有权行使者的身份干涉旅游开发企业的运营。自然资源使用权从国家所有权分离出去以后，政府行使的就是资源管理权，其行使目的是为了确保分离后的资源经营权符合公共利益。政府通过行使统筹协调、市场规范、微观规制、提供旅游公共服务等管理职能，致力于宏观调控、确保市场公平竞争、维护社会稳定，实现对旅游投资者经营行为的监督和管理。