农地流转与劳动力转移的相互关系研究——基于北京、山东、山西、陕西四省(市)的调查分析

刘 燕，吕世辰

(1.云南大学 民族学与社会学学院，昆明 650091；2.山西师范大学 政法学院，山西 临汾 041000)

土地是农业最基本的生产资料，作为农业大国，土地问题始终是我国农业产业化和现代化进程中关乎社会稳定和经济发展的全局性问题。当前，土地问题的核心是农村土地经营权流转的问题。市场经济条件下，家庭联产承包责任制的制度红利降低、碎片化经营、劳动生产率和经济效率较低，特别是新世纪以来，随着我国工业化和城镇化速度的加快，城乡利益格局呈现新的特点，在社会转型和统筹城乡发展的背景下，农地流转问题一度成为学术界关注的热点问题。从党的十六大提出农民可以自愿依法有偿流转土地到近年来持续提出的鼓励适度规模经营、规范农地流转市场、推进土地制度改革等一系列战略决策，农地流转成为实现农地集约经营、农业现代化和专业化的核心理路。随着农村土地多种形式的合理流转以及农业机械化程度的提高，农村出现剩余劳动力，2016年农民工总量达到28171万人[1]，进而引起剩余劳动力转移和农民工市民化问题(劳动力转移、农村剩余劳动力转移和农民工三者在内涵上具有一致性，本文将三者视为同一概念来使用)。农村剩余劳动力的主动转移反过来引起农地的流转。因此，二者之间呈现出一种相互作用的关系。

一、新型城镇化背景下农地流转及农村劳动力转移特征

新型城镇化进程中，随着村落地域传统人—地关系的嬗变，农地经营模式的变迁，即从种地到经营地，土地流转正从个体选择逐步演变成集体理性。[2]土地作为推进新型城镇化建设的“三驾马车”(土地、户籍和财政)之一，是新型城镇化建设的基础和平台。[3]然而，在城镇化发挥推力作用的过程中，应审慎农地流转出现的突出问题。在当前城镇就业机会不充足、产业结构低端化的基本背景下，应审慎推进土地流转，探索土地管理制度的调整方案，建立有效的约束机制保障农民的土地财产性权益，避免陷入拉美等国因土地分配不公引发的中等收入陷阱。[4]土地制度的改革和创新是实现农民市民化和城镇化协同发展的客观要求。农村土地制度再创新的着眼点必须是: 走出 “维稳”政策惯性与路径依赖的困境，打破农民与土地的双向依附关系，促进农业转移人口有序地退出农村与农地经营。[5]

当前，农村劳动力转移的主要模式是“候鸟型”。[6]我国“离土不离乡”型农村劳动力转移分布密度和工业化水平成正向相关关系。[7]农村的推力、城镇的拉力和制度的摩擦力是影响农村劳动力转移的三大因素。[8]关于有序推进农村剩余劳动力的转移和安置方面的政策建议，主要集中于两个方面：一是从农村及劳动力内部来看，包括加强农村劳动力的培训管理，发展农村电商、农村特色旅游业等；二是从制度和体制等外部因素来看，包括调整土地政策，破除城乡二元户籍制度，完善城乡基本公共服务体系、社会保障体系、劳动力市场机制等。

农地和劳动力作为生产要素本身也决定了二者之间具有相互作用关系。宋宜农认为推进新型城镇化需要深化农村土地流转制度改革，通过农村土地流转来促进劳动力和土地的有效配置。[9]农民工市民化对农村土地流转提出了迫切需求，农村土地流转为农民工市民化提供了必要的资本支持。[10]劳动力的数量则直接影响土地资源的利用程度，规模性的劳动力转移到非农产业，土地利用程度提高；转移劳动力的整体素质影响土地流转的速度。[11]然而，当前农村劳动力转移与土地流转存在不一致性，较低的地租、较高的城市生活成本和城乡二元制度的约束制约了二者的一致性进行。[12]

本文基于自编问卷“农民工务工经商承包地流转与城镇化调查问卷”获取的数据，通过分析农地流转与劳动力转移的相互关系，以在城镇化背景下进一步促进二者发展的一致性。调查结合多段抽样的方法在北京、山东、山西、陕西四省(市)展开调查，共收回有效问卷1355份，其中北京市438份、山东省威海市377份、山西省介休市279份、陕西省韩城市261份，被调查对象即转移劳动力的年龄限制在18岁以上。使用SPSS17.0进行数据分析，其中男女各占60.4%和39.3%。以下数据分析如未作特殊说明，均来自本次调查所得。

二、农地流转和劳动力转移的相互作用

农地流转和农村劳动力转移之间存在显著的互动关系，其中作为生产力发展诸要素的核心，劳动力的合理、有序转移是农地流转的前提和基础，农地流转又推动劳动力的转移。城乡社会、经济的发展实践表明，当前我国城镇化、工业化以及农业产业化、适度规模化的发展均离不开数以亿计的农村劳动力向第二、第三产业以及城镇转移。一方面，农村劳动力转移能够为农地流转提供相对较宽泛的市场空间，有利于培育新型经营主体和种粮大户。另一方面，家庭联产承包责任制下形成的小农经营模式和农地碎片化的现状，导致了劳动生产率和农地产出率的低效性。而现阶段，农地流转有助于克服地块细碎化经营的缺陷，逐步实现农业产业化和规模化，进而推动农村劳动力的转移(见图1)。

图1农地流转和劳动力转移的相互关系

(一)农村劳动力转移是农地流转的前提和基础

自20世纪80年代，受农村改革、城乡统筹化和一体化发展的影响，我国农村劳动力开始向城市转移，转移规模不断扩大，到2015年农民工总量已达到2.77亿人。伴随农村劳动力转移数量的持续增加，我国土地流转的规模也在不断扩大(见图2)。农村劳动力的大量转移，为农地提供了较大的流转可能和市场空间，为实现农地适度规模化经营提供了可能。

图2 2008—2015年我国土地流转面积及农村劳动力转移数量的变化趋势

(注：数据来源：国家统计局，2013、2015年农民工监测调查报告，土流网http://www.tuliu.com/data/nationalProgress.html。)

劳动力转移的前提和基础性作用的发挥，有赖于以下发展条件的实现：首先，原农业劳动力有非农就业的选择机会，并在对此机会进行经济博弈的基础上权衡从事农业和非农业领域的收入及需求满足的程度，才会考虑是否要脱离或放弃传统农业生产。其次，只有农业劳动力成功转入非农领域，并且非农收入成为其家庭收入的主要来源至达到长期稳定的收入状态，才会转出甚至长期转出其承包地经营权。第三，农地规模化经营的实现，一方面有赖于农业劳动力的大规模转移，成为农地流转的供给方；另一方面也需要通过奖励和相关优惠政策鼓励农地流转的需求方，尤其是种粮大户和新型经营主体的培育，进而在农地流转中最大限度地实现供求双方的一致性和契合性。

(二)农地流转推动农村劳动力的转移

1.农地流转为农村劳动力转移提供资本支持。随着城镇化的快速发展，城市范围的不断扩大，大量农村劳动力向城镇转移，农地流转成为发展现代农业的必经渠道和必然趋势。从农地流转的供给方，即转移劳动力的个体角度讲，农地流转能够为农村劳动力的有序转移提供资本支持，特别是物质方面的支持。

一方面，涉及转移劳动力在城镇的安置问题。调查数据显示，有64.1%的被调查者表示其(家)迁往城镇时安家费(包括购房或租房、孩子入学、购置用具等*三者的中位数分别为10000元、3000元、5000元。)的主要来源是家中积蓄，农地流转所获得的收益可以为转移劳动力提供入城安置所需的必要资金。另一方面，涉及转移劳动力的市民化问题。城镇化不仅仅表现为城镇人口的增加和城市面积的扩大，新型城镇化背景下更强调“人的城镇化”，人的城镇化也是农民市民化过程中的普遍问题。如何实现转移劳动力的市民化是当前城镇化发展的核心问题。其中提高转移劳动力的整体素质成为解决问题的关键，这有赖于经济社会的发展、政府政策和相关法律法规及社会力量的支持。这种支持和共同作用的发挥需要建立在坚实的物质基础之上，特别是转移劳动力自身的经济基础。随着农地流转方式和流转主体的多元化，转移劳动力通过土地转让、抵押等方式获得再就业、自主创业、技能培训等部分所需资金，特别是通过入股农业企业的方式长期参与并分享企业效益，保证农地流转的长期收益。这在一定程度上减轻了农户长期流转土地的后顾之忧，也为其市民化提供持续的资金支持。

2.农地流转的规模、期限对劳动力转移的影响。显示，家庭劳动力转移人数与家庭承包地总数呈负相关，与家庭土地承包经营权流转的数量呈正相关，即家庭承包地越多，劳动力从事第二、三产业的人数越少；家庭农地流转的规模越大，劳动力转移的人数越多。但就调查数据来看，家庭农地流转的期限与劳动力转移人数无相关性，其原因是有81.1%的被调查者，其农地流转的期限集中在三年及以下。农地呈现出的短期流转在很大程度上说明农民对土地仍然有很强的依赖性，当被问及承包地没有长期流转的原因时，有53.6%的被调查者表示想随时实现对承包地的管控，有20.6%的被调查者是怕政策有变。整体上农民依旧将农地作为满足其需求的最基本保障和最后的“防线”。转移劳动力将农地作为其在城生活的“稻草”，但是从农业长远发展的角度看，短期流转不利于农地的集约化经营。因此，要真正发挥农村转移劳动力所带来的土地利用效率，必须对农村土地流转的制度作出相应的改革和创新。

三、当前农地流转的主要问题和转移劳动力引起的农地利用效应

(一)农地流转存在的主要问题

1.农地流转的方式和对象相对较单一。当前，国家和政府积极鼓励农地流转方式和对象的多元化，但是从实际调查情况看，其仍然表现出单一性的特点。调查数据显示，承包地经营权流转的方式集中于委托代耕和租赁两种方式，入股农业企业、入合作社、经营权换社保以及进行抵押或抵偿债务的方式所占比例极低。46.2%的被调查者表示承包地经营权流转的对象是一般村民，17.0%的被调查者表示流转对象是家庭农场，仅有1.6%的被调查者表示流转对象是涉农企业。这说明一般村民依旧是农地流转的主要对象。

流转方式和对象的单一性一方面影响转移劳动力的长期收益，另一方面直接阻碍农业的产业化和规模化经营。与其他涉及第三方力量(企业、合作社等)的流转方式相比，转移劳动力通过租赁的流转方式只能按期获得按照市场价格的土地租金，不能分享第三方所带来的长期收益。一般村民通过转入土地的最大可能性原因是通过经营传统农地增加家庭收入，不利于农业现代化和产业化经营目标的实现。现阶段，要想最大限度地提高农村转移劳动力所带来的土地利用效率，除了鼓励农地流转外，更重要的是提高土地利用的灵活性和多元性，通过相关优惠政策鼓励第三方的介入，使其看到农地规模经营的利益，进而建立农户和第三方双赢的互动机制。

2.农地流转及相关配套制度体系不完善导致农民的合法权益得不到保障。农地流转及相关配套制度体系不完善是导致当前农地流转质量较低的主要原因，甚至是根本性原因。截至2015年，我国农地流转的总面积4.47亿亩，仅占家庭承包地面积的33.30%(见图2)。调查数据显示，有57.6%的被调查者表示希望参与农村土地流转，但实际流转的有31.2%的被调查者，流转意愿和实际流转行为呈现不一致性。

农地流转供给方要实现农地的有效供给，其流转意愿是必要条件之一。农民作为行动理性者，其流转意愿取决于二者——农地流转所获得的有效收益与自营农地收益之间的利益博弈，前者和后者的正差值越大，农民的农地流转意愿就越强。当被问及希望承包地流转而没有转出的原因时，有41.2%的被调查者表示家里还有些劳动力，可以勉强种地，收入和流转出去差不多；22%的被调查者表示没有人愿意转入承包地(被调查者反映现在种子和化肥的成本很高，粮食价格却越来越低，没人愿意转入土地)；18.3%的被调查者表示等待集体统一调整；16.7%的被调查者表示担心转出后难以收回，留条后路。这说明，一方面转移劳动力通过农地流转获得的实际收益较低，这与农地流转的方式和对象的单一性相吻合；另一方面，当前农村土地制度及其流转制度正处于不断完善和改革过程中，转移劳动力顾及政策调整中合法权益的保障问题。另外，尽管农户是农地流转中最主要的主体，但是在实际流转过程中，其主体地位却不能很好地体现，而更多的只是参与农地流转的结果，被排除在土地市场评估、价格评估等流转过程之外。调查数据显示，社会保障的缺失是当前承包地流转中存在的最主要的问题，同时也是政府最需要解决的问题(占比分别为39.1%和52.4%)。由于社会保障的缺失，农村转移劳动力对土地有很强的依附性，“守地”心理较普遍。

3.缺乏农地流转市场和相关的金融支持。调查数据显示，近三分之一的被调查者表示当地没有建立土地承包经营权流转市场，金融性机构也没有为承包地农民提供资金支持；一半以上的被调查者对当地该情况表示并不了解。这说明，一方面当地没有落实相应的政策支持，另一方面尽管有相应的政策支持，但是缺乏信息的交流和政策的宣传。当地金融性机构，包括农业发展银行、农村信用社等向承包地农户，特别是符合规模化、专业化要求的种粮大户、家庭农场、农民合作社等农业规模经营主体提供差别化的资金支持，包括购买农业机械设备的费用补贴、涉农信贷等，能积极促进传统农业向现代农业的过渡和转化。

农地流转市场的建立一方面通过发挥市场的调节作用，促进生产要素(包括农地资源和劳动力)的合理流动和资源的优化配置；另一方面提供流转信息，并通过市场需求形成客观的流转价格，最大限度地满足农地供求关系，增强农地利用的效率和灵活性。

(二)农村转移劳动力引起的农地利用效应

调查资料显示，63.7%的被调查者认为其家庭属于农业兼业户，表现出当前农村劳动力转移的主要模式“候鸟型”转移模式，即农村劳动力以季节性作为城乡辗转周期，农忙时回乡务农、农闲时进城务工的兼业模式。农业兼业模式符合以下假设模型[13]8：

假设1：农户的资源配置分为农业和非农业领域；

假设2：农户在农业和非农业领域的资源配置分别是X1和X2(包括资本、劳动、时间等)；

假设3：农户在农业和非农业领域获得的收益分别是Y1和Y2，总体效益为Y；

假设4：T为总体技术水平，μ表示随机干扰项。

根据柯布—道格拉斯函数，可得式：

Y=TX1αX2βμ

(α，β分别表示X1和X2产出的弹性系数，且α+β=1)

这种兼业化模式一方面能够满足现行体制下农村转移劳动力的最大化利益，为转移劳动力实现市民化提供稳定的基础；但另一方面，候鸟型的转移模式不利于农地的规模化经营，不能提高转移劳动力的农地利用效率。此模式受制于当前差别化的城乡户籍、社会保障等制度，因此，打破候鸟型的转移模式还需要相当长一段时间内城乡体制的一体化改革。

四、提升农地流转效率的建议

调查发现，受当前土地制度的制约以及相关保障制度的缺失，农地流转的期限较短，且流转对象单一。这决定了当前我国劳动力转移呈“候鸟型”兼业模式。一方面，在还有9亿人口要依托农业和农村的情况下，搞规模经营还不是时候。[14]兼业化模式为转移劳动力发展提供必要的资本支持，并对城镇化发展起到社会稳定器的作用；另一方面，从长远发展看，兼业化的转移模式不利于转移劳动力的完全市民化。因此，在转型发展期，农地流转和劳动力的转移应审时度势，充分发挥制度的调控作用。

(一)以户籍制度和社会保障制度的改革为核心开展土地制度改革

现行户籍制度和社会保障制度是制约农村劳动力转移的重要因素，影响城乡之间劳动力、生产资源的优化配置。户籍制度与劳动就业、城市购房、子女教育、医疗保险等社会福利直接相关。户籍制度改革旨在打破城乡二元社会结构，建立城乡一体化的社会管理制度。因此，一方面，户籍改革不仅要求放宽城乡人口流动的限制，并从实质上消除与户籍直接相关的社会福利差异；另一方面，可以通过户籍制度的改革引导农村转移劳动力的流向，主要是根据城市类型，结合城市的发展潜力和承载能力，实行差别化、有条件的落户政策，以求通过户籍制度的改革，引导农村劳动力向资源相对富足的中小城市流动，缓解大城市现已出现的城市病现象。

当前农村转移劳动力主要呈兼业化或“候鸟型”的转移模式，承包地经营权短期流转的根本原因是土地的基本保障作用。因此，不断改革和完善城乡社会保障制度，打破农村人地强依附关系，减弱农地对农民的保障作用，才能有效促进农村劳动力转移，推进农地的可持续流转，提高流转农地的利用效率，实现农业的现代化生产。农村劳动力转移是城乡发展的必然趋势，为数量庞大的转移劳动力提供专项社会保障制度，特别是涉及养老、医疗等直接关乎转移劳动力长远发展的社会保障。当前通过农地换社保的做法较符合社会经济及转移劳动力的发展现状，在自愿、有偿条件下鼓励转移劳动力，逐步退出农村土地。只有让转移劳动力享受实际的社会保障效益，才有可能减弱传统的人地依附关系。

(二)建立健全农地流转的市场体系

市场经济条件下，完善的农地流转市场有助于改善农地的“内卷化”发展，通过发挥市场的基础调配作用，以最大限度地发挥土地的利用效率。首先，积极利用已建的农地市场交易平台。部分被调查者反映，当地虽建立了农地流转市场，但大多流于形式，并没有发挥实质功效，这不仅造成了供给资金的浪费，而且对农地流转市场化发展的作用也是有限的。其次，农地流转的融资制度制约农地流转的多元化发展。当前农地流转集中发生在一般村民，即农户和农户之间，流转对象的单一化限制了农业经营的专业化和集约化发展。而提倡市场交易和适度规模化发展的制度背景下，农户与企业、集体组织之间的流转成为农业现代化发展的必然趋势。逐步建立和完善统一的农地承包经营权登记(土地确权登记)、抵押、入股等一体化的市场机制是市场经济条件下推进农地流转的必要环节，也是推进农地流转持续化发展的重要内容和方式。最后，建立和完善市场评估机制，包括流转农地评估、价格评估、竞争机制等。评估机制的建立首先要保障供求双方的基本权益和根本利益，注重供求双方的主体参与性。特别是涉及农地集体性流转时，地方政府应通过“放权”方式，切实转变其调控职能，使供求双方能在整个流转过程中有更大的能动空间。

另外，充分发挥金融机构对农业现代化和专业化发展的支持，特别是农村信用社等金融机构的信贷支持，对新型经营主体和种粮大户，应适当降低门槛，放宽申请条件，主动提供信贷咨询和服务，建立和不断完善农村土地权抵押贷款，对贷款信誉户提供优惠政策和优先渠道，有效解决资金紧缺问题。

(三)充分发挥转移劳动力的主体能动性

农地流转中土地供应方主体性的约束也是农地有序流转的主要障碍性因素。当前农地流转是在市场经济条件下发生的，市场经济要求农地流转逐步实现资本化发展，即农地流转的资本化。这就要求农地流转的供求双方，特别是供应方，具备完全的市场主体行为能力，而充分发挥劳动力的主体能动性正是赋予供求主体完全市场行为能力的关键所在。同时，受城乡二元化制度差异的制约，转移劳动力城镇化的发展应以提高其自身发展能力为关键点，通过充分发挥转移劳动力的主体能动性，提升其社会竞争能力，进而实现其城镇化发展。因此，现阶段，发挥转移劳动力的主体能动性应该侧重以下两方面的内容：

一方面，农地流转中土地供应方主体性的约束也是农地有序流转的主要障碍性因素。当前农地流转是在市场经济条件下发生的，市场经济要求农地流转逐步实现资本化发展，即农地流转的资本化。这就要求农地流转的供求双方，特别是供应方，具备完全的市场主体行为能力，而充分发挥劳动力的主体能动性正是赋予供求主体完全市场行为能力的关键所在。另一方面，现阶段，受城乡二元化制度差异的制约，转移劳动力城镇化的发展应以提高其自身发展能力为关键点，通过充分发挥转移劳动力的主体能动性，提升其社会竞争能力，进而实现其城镇化发展。

一是提高转移劳动力在农地流转中的参与意识。大多数情况下，劳动力仅是参与农地流转的结果而非市场过程，包括农地流转的土地评估、价格评估等环节。首先，要让农户和农地供求双方真正了解农地流转的内涵及意义，对农地流转工作有正确的认识；其次，激发农户的内在发展动力，让其积极主动参与到农地流转工作中来，只有农户主动参与并积极探索，才能充分发掘该地区的发展潜力，达到真正意义上的流转成效；最后，注重农户的主体地位，切忌反主为客。

二是增加劳动力再教育和技能培训投入，提升转移劳动力的自身素质。当前社会竞争的核心体现为人的竞争，而人的竞争又集中表现为人的素质和能力的竞争，通过再教育和技能培训是提升转移劳动力素质的主要途径。农地流转中供求双方权益的保障首先要保障交易起点的公平性，即双方在公平的起点进行谈判，任何一方谈判能力的缺失都会导致市场交易的不公。转移劳动力城镇化的实现很大程度上依赖于劳动力自身的社会能力，国家和政府应加强劳动力再教育和技能培训的投入，增强劳动力自身的社会竞争能力和发展潜力，保障劳动力在农地流转和城镇化中的基本权益。企业和社会组织作为就业机会的提供者，应积极为员工，特别是农民工提供符合条件的职业技能培训，增进其工作适应性。

[1] 国家统计局：2016年农民工监测调查报告[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t201704281489334.html.

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