中美档案保管期限表比较研究

万素钦 傅荣校/浙江大学公共管理学院

档案保管期限表是判断档案价值并划定保管期限的依据。此次研究以国家档案局2006年发布的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》中文书档案保管期限表（下简称文书保管期限表），与美国国家文件与档案局（署）（NARA）2017年12月更新的第29版通用档案保管期限表（General Records Schedules，GRS）作为比较对象，从结构与操作两大方面对两国档案保管期限表进行比较分析。

尽管文书档案保管期限表与GRS在职能定位上有所区别，但进行比较仍具有意义。一方面，从客观角度来看，文书档案保管期限表所包含的档案类型与范围要明显小于GRS。但由于我国并未设置与美国相似的通用保管期限表体系，并且经比较，我国目前所发布的文书档案保管期限表、企业管理类档案保管期限表等涉及不同档案文件类型的档案保管期限表，其体系架构、期限设置、管理操作等都具有较强的相似性。因此，笔者以我国文书档案保管期限表作为代表，与GRS进行比较分析。另一方面，2017年12月发布的第29版GRS表对于美国档案鉴定工作具有重大意义。Managing Government Records Directive明确规定了NARA在2017年12月31日之前需完成对GRS的修订，形成具有更为灵活的保管期限、完全按照职能进行划分的新GRS[1]。因此，第29版GRS相较于前几版更能为我国档案保管期限表的优化提供参考。

1 比较分析

1.1 结构比较

1.1.1 整体结构

文书档案保管期限表为我国开展文书档案鉴定工作提供了具有可操作性的统一标准。整体的政策文本结构简单，除对必要规定进行阐释外，并未提供相应的解释性政策文本以及配套的操作指导。

GRS则形成了相对完备的政策文本体系，具体表现在以下两个方面。第一，重视新旧档案保管期限表的对比，除了发布最新的通用档案保管期限表外，在网页中还提供过去发布的版本内容，并对每一旧版中新版本所保留的内容进行标注，在新版本中用符号强调更新的内容。第二，提供一系列的配套性操作指导，每一章节都配有相应的常见问题解答方案和对照表，前者以问答的形式对可能遇到的问题进行解答与指导，后者则以表格的形式对每一条目及相对应的处置策略进行概括。对于有特殊意义的文件档案保管期限表则提供额外的指导性文件，如针对GRS6.4公众事务文件通用档案保管期限表，除提供常规的问题解答以及对照表以外，还提供政策文件Scheduling Public Affairs Records作为鉴定指导，并对所有类型公众事务文件的鉴定进行详细阐释[2]。

1.1.2 条款结构

文书档案保管期限表共有一级条款13个、二级条款51个、三级条款43个、四级条款8个，共计115个。每一条款由文件描述和保管期限两个部分组成，条款结构简单。

GRS将文件档案划分为6个大类，每一大类又包含若干子类，在子类中对每一条款进行阐述。每一条款由“Item”“Records Description”“Disposition Instruction”“Disposition Authority”四个部分组成，“Item”用于定位，例如“GRS1.1 Item010”；“Records Description”多以列举的方式穷尽此类文件的所有档案内容，与我国文书档案保管期限表以模糊的语句描述对应文件的方式有很大不同；“Disposition Instruction”不仅涉及文件档案所对应的保管期限，更对后置的处置策略做出简要提示；“Disposition Authority”由一串字母与数字的形式组成，是NARA分配给每一份档案保管期限表的项目编号，例如“DAA-GRS-2013-0007-0001”，“DAA”指机关通过数字档案馆这一渠道向NARA提交，“GRS”指GRS工作小组，“2013”指提交年度，后续数字指序列号[3]。

1.1.3 档案分类

文书档案保管期限表基本按照职能分类法进行档案分类，如按照“本级机关”“上级机关”“下级机关”“同级机关”等能体现其行政职能的性质对文件档案的保管期限予以区分。但在对文件档案进行分类描述时存在用词含糊、语义概括的特点，如使用“重要的”“一般的”“重要业务问题的”“一般业务问题”等模糊性短语的地方多达25处。

GRS按照职能分类法进行档案分类。NARA将文件档案划分为行政管理支持职能和使命支持职能两大块，其中行政管理支持职能包括所有有关机构行政管理经营的活动，使命支持职能包括所有有关支持机构使命的活动。在对每一条款文件档案进行职能描述时用语准确、描述细致，以发挥GRS在操作过程中的指导意义为目标[4]。

1.2 操作比较

1.2.1 灵活性

文书档案保管期限表的制定秉承灵活、概括、抽象的原则，为机关进行档案鉴定带来了便利，还能快速提升工作人员的鉴定业务能力，但也容易导致鉴定不准确、档案价值把握弹性大的问题。

GRS在操作上实现了灵活性与机械性的结合，除对文件档案进行详细描述以及对保管期限做出机械性规定外，还提供了灵活的后置处置指导，如规定有商业用途的文件档案可延长其保管期限[5]。但美国期限表条款多、解释语言多，这也这对美国档案鉴定人员的专业素质提出了极高要求。

1.2.2 时效性

中华人民共和国成立以来，我国一共印发过6版文书档案保管期限表，分别是1956年11月制发的《党的机关档案材料保管期限的一般标准》、1957年2月制发的《关于国家机关一般档案材料保管期限的暂行规定》、1964年10月制发的《机关文书档案保管期限参考表（试行草案）》、1983年4月印发的《关于文书档案保管期限的规定》、1987年12月印发的《关于机关档案保管期限的规定》以及2006年印发的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》。可见文书档案保管期限表的更新并没有固定的时间间隔，时效性不强的缺陷明显，有时不能满足处于不断变化发展之中的档案鉴定工作的新要求。

GRS进行定期更新，以保证其时效性。GRS在第29版之前已经经历了多次更新与扩充。《M-12-18指令》要求NARA在五年内完成GRS的全面更新，因此2013年开始GRS团队开始长达五年的GRS更新工作，在2017年底实现了对旧版GRS的整合更新。

1.2.3 期限划分

文书档案保管期限表的保管期限划分只有永久、30年、10年三个档次，呈现跨度大、划分粗、不够详细的特点。

GRS条款规定详细，保管期限规定明确，包括1个月、3个月、6 个月、1年、2年、3年、4年、5年、6年、7年、25年、50年、100年、永久等，并允许在参数范围内进行灵活处置。

1.2.4 管理模式

我国要求“各机关应根据本规定，结合本机关职能和各部门工作实际，编制本机关的文件材料归档范围和文书档案保管期限表，经同级档案行政管理部门审查同意后执行”。但审批管理并不严格，国家档案行政管理机构仅拥有相对的审批控制权，即审批仅限于机关文书类档案保管期限表，不包括机构内主营业务文件材料，这部分文件材料的保管期限仍由各单位自行把握。

GRS由NARA负责制定，虽然部门在制定本单位的档案保管期限表时不受GRS的约束，但各地方部门均要求以GRS为参照、结合实际制定，经审批后才能使用。审批程序大致如下：对于GRS团队没有明确规定必须使用GRS进行档案鉴定的机关部门，可以使用机关部门现存的档案保管期限表，在继续使用之前，必须在新版GRS发布的前120天内向NARA提交使用申请，审批同意后方能继续使用；如果没有在规定时间内完成审批流程，一旦被发现在鉴定时出现与GRS不匹配的地方，则会有被认为操作不当的风险[6]。

2 思考与建议

2.1 我国文书档案保管期限表特点形成的必然性

文书档案保管期限表作为各专业档案保管期限表的代表，在很大程度上体现了我国档案保管期限表制定及执行的特点。在灵活、概括、抽象等制定原则的指导下，我国档案保管期限表形成了灵活性强、未成体系等特点。尽管与国际上所普遍执行的档案保管期限体系有所不同，但考虑到我国的国情与档案工作的进程，其存在具有一定的必然性，笔者将从以下两个方面对此观点进行论述。

从档案工作人员的角度来说，其培养方式与教育方式均与国外有较大不同。我国档案教育所培养的大多为通用型人才，其工作方向会随着职位的变化而改变，而国外档案教育培养的大多为专业型人才，其工作方向在多数情况下会贯穿其整个职业生涯。这一差别在很大程度上导致了过于专业甚至机械的档案保管期限表在我国并不适用。

从档案鉴定工作本身来说，我国的档案鉴定并未成为档案工作中的关键部分。专业教育的缺失使大多数档案工作者在鉴定环节难以舍弃某些已经不具备保存价值的文件档案，鉴定工作从实质上的判断转变为形式上的程序，这也使得档案保管期限表失去其应有的意义。

2.2 我国档案保管期限表存在的不足与改进建议

我国档案保管期限表的特点形成具有时代必然性，并且鉴于目前档案工作的开展，难以对其进行实质性改变。但笔者经过比较研究，认为仍可进行力所能及的改进。

2.2.1 电子文件的鉴定

GRS奉行“媒介中立”的原则，具体来说，NARA在制定档案保管期限表中并未将电子文件和纸质文件相分离，而我国则很少涉及电子文件的鉴定。对此，笔者认为纸质文件数字化成果或内容与纸质文件没有太大出入的电子文件，可以依据档案保管期限表进行鉴定与保存，但涉及特殊载体形式的档案，如声像档案、蓝图档案等，其价值会随着技术、时间、行业发展等因素的变化而变化，因此其保管期限需要根据实际情况和技术条件重新划分。

2.2.2 永久文件的鉴定

考虑到我国档案工作的实际情况，我国永久文件比例高的特点具有其必然性。但与其他国家相比，我国永久文件的比例偏高，这不利于优化馆藏及提高工作效率。我们对待永久文件必须“有所为”，即应由国家档案行政机关在已有经验和调查研究的基础上，制定永久文件鉴定指南，建立永久文件的独立评价体系[7]。

2.2.3 档案保管期限表体系的建立

除文书档案保管期限表外，我国还制定了各类型的专业档案保管期限表，但并没有像NARA一样制定实用的档案保管期限表体系。建立档案保管期限表体系意味着档案鉴定工作实现了统一性与规范性。尽管期限表在结构上可以趋于灵活、概括，以充分发挥档案工作者的主观能动性，但统一体系的建立仍然是立法所追求的终极目标。因此，我国档案行政管理部门应该广泛学习国际经验，加快档案保管期限表体系的建立进程。

通过对中美两国档案保管期限表的结构和操作两个方面进行比较，可以看出两者存在着比较明显的差异。总体而言，我国表现出较为灵活、概括、抽象的特点，但带来了我国馆藏档案质量不高等问题。另外，我国档案保管期限表不够系统，人事档案、科技档案、会计档案、电子文件等均没有涵盖进来，这与实践发展不相匹配，也没有制度化的周期更新。因而，美国的通用档案保管期限表为我们提供了比较好的参考借鉴。