城乡融合发展的核心内容与路径分析

◎何 红

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展的战略性目标，明确了新时代乡村发展的思路，是城乡发展的重大战略性转变。城乡融合发展是将城市和乡村放在同等地位，改变了过去以城市发展为主、外延扩张城镇化的战略，逐步走向城市和乡村共同发展、统一发展的策略。为促进城乡融合发展本文分析城乡融合发展的核心要素，总结城乡发展历史经验，重新定位城乡关系，提出促进城乡融合发展的实施路径与保障措施，具有一定的理论意义和现实意义。

一、城乡融合发展的战略意义

1.城乡融合发展是我国农村社会向城市社会转型的关键所在。截止到2016年我国城镇化率已达到57.35%，随着我国生产力的发展农村社会向城市社会的转型将会进一步扩大。然而受城乡的二元体制的限制，城镇化后的农民落脚城市缺少应有的制度保障，在教育、医疗和养老等方面享受不到城市居民的待遇。总结我国从农村社会向城市社会转型的历史经验教训，上世纪八十年代是城乡协调做得比较好的时期，这段时期农村经济的良好发展为国民经济的快速增长奠定了坚实基础 。但是到了上世纪九十年代，城乡之间的协调关系遭到了破坏，农民经济发展缓慢，城乡差距拉大，对社会稳定产生很大影响。进入21世纪以后，我国城镇化快速发展，带动了城市经济快速增长，但由于阻碍乡村发展的土地、户籍等体制性障碍没有消除，导致城乡之间不能自由对流资源要素，对乡村的快速发展造成了严重影响，使城乡之间差距进一步扩大。由此可见，协调城乡关系促进城乡融合发展将是我国实现从农村社会转型为城市社会的最重要问题之一。

2.城乡融合发展将带动我国城乡关系的第三次飞跃发展。自改革开发以来我国城乡发展可以总结为三个不同的阶段。第一阶段是党的十六大提出城乡统筹发展，这一阶段的战略核心是解决城乡收入差距加大、城乡之间发展不平衡、城乡居民享受公共服务不均等等问题。在这一阶段政府充分发挥了主导作用，建立了农村社保体系。但由于政府对市场的引导有限，导致资源和要素流进入农村的有限，没有从根本上改变城乡发展不平衡的状况。第二阶段是党的十八届三中全会提出健全城乡发展一体化的体制机制，其核心策略是通过以城带乡推动农村，缩小城乡差距。但是城乡一体化的政策重心依然侧重于城市，而把农村放在了城市的从属地位。第三阶段是党的十九大提出城乡融合发展的战略，其核心策略是把乡村作为与城市具有同等地位的有机整体，充分考虑乡村的产业、生态资源、文化背景等条件，发挥乡村内在的优势，建立科学合理、长期持续的内生增长机制。城乡融合是在城乡统筹、城乡一体化后，确立的全新城乡关系，是一种思路的根本转变，必将带来城乡融合发展。

3.城乡融合发展是建设社会主义现代化强国的必然要求。在我国农村人口数量庞大，目前广大农村普遍存在着基础设施不完善、生活条件落后、产业发展动力不足、农民就业空间小、公共服务社会保障欠缺等现象，乡村是我国建设现代化强国中的最大短板。因此没有实现乡村振兴和农业农村现代化，国家现代化就不能实现，建设现代化强国的任务就没有完成。在一些西方发达国家中，环境优美的乡村已经成为城市居民休闲度假的重要场所，高品质的乡村生活已成为现代生活的标志和象征。当前我国城市与发达国家相比差距不大，相反存在巨大差距的是乡村。因此，我们必须通过城乡融合发展振兴乡村，加快推进农业农村现代化，进而实现将我国建设成社会主义现代化强国的伟大目标。

二、城乡融合发展的核心内容分析

城乡融合发展要改变过去以城市发展为主、外延扩张城镇化的战略逐步走向城市和乡村共同发展、统一发展的策略。为促进城乡融合发展我们必须先找到其关键要素分析城乡融合发展的核心内容。

1.城乡空间的高度融合是城乡融合发展的基础。城乡空间融合是为了城乡经济社会组织化程度的提高，增强城乡之间在空间上的联系，优化城乡空间布局，达到城市和乡村相互融合、协调发展的城乡空间形态。城乡空间融合的关键问题是完成城镇体系与交通体系的空间构建，而解决这一问题必须研究城市、乡村和交通干线的合理布局，利用完善的基础设施将其紧密联接。达到大中小城市与乡村在数量、位置方面配置科学合理，城乡之间的交通网络通畅便捷、发达完善。城乡空间融合，不仅有利于促进城乡融合发展，而且为国家优先发展农业、农村从根本上解决了基础设施问题，达到城乡经济社会共同繁荣发展，城乡优势互补、协调发展的优良效果。

2.城乡资源要素对流是城乡融合发展的必要条件。城乡融合发展必须统筹利用城乡各自的优势资源，回避城乡各自短板和不足，建立健全城乡资源要素双向流动的机制。首先土地要素应逐步打破土地的二元制结构，进一步落实农村承包地的三权分置制度，深化土地制度改革使农地参与到城市的开发建设中。其次，劳动力要素，应尽快取消限制城乡人口自由迁徙，相互对流的二元制户籍制度。保证城乡人口拥有同等权利，这是城乡融合发展中必不可少的重要条件。最后，在资金要素方面，为了保障农村经济发展所需的大量资金投入，要建立金融机构的激励机制，吸引金融资本、社会资本流入乡村，扭转乡村资本市场目前入不敷出的现状。

3.城乡产业的合理布局是城乡融合发展的重要途径。城乡产业一体化是城乡融合发展的一个的重要体现。城乡产业一体化通常是指为了保障城乡经济健康发展而按照城乡经济发展应遵循的客观规律，对城乡产业进行统筹规划、合理布局，实现城乡产业相互融合、协调发展。城乡产业一体化不同于城乡产业同一化，在经济发展过程中，应立足于城乡各自的资源优势进行深度合作，谋求协同发展。城市具有带动和辐射作用强的优势，在城乡产业链中更有利于拓展研发、设计等科技含量高、技术密集型领域，进一步延伸城市产业链条，从而提供更多更优的就业岗位。农村地区可以根据自然资源的优势将现代农业、旅游观光、都市农业作为未来主要发展空间，重点开展农产品深加工业、为中心城市工业企业的提高配套加工的产业。

三、城乡融合发展的实施路径与保障措施

促进城乡融合发展需要重新定位城乡关系，树立新理念，提出促进城乡融合发展的实施路径与保障措施。

1.推进农村一二三产业协调发展，实现城乡产业融合。随着城乡之间资源要素的合理流通，城乡之间产业会更加分化，那些技术含量低、劳动密集型的产业将逐步退出城市而不断向农村转移。应根据农村的资源优势多布局就地取材的资源型产品开发、技术含量低的农业产品初级加工和一些劳动密集型产业，从而降低产品成本、为农民增加就业机会，促进农村经济的发展。农村产业发展要全面，加强建设农村生产设施，提高科技水平，制定优惠政策进一步鼓励农村新型经营主体的发展，延长农村产业链，深化农村一二三产业融合，深挖农村的自然资源，加快培育新产业。

2.加强乡村基础设施建设，促进城乡建设融合。一直以来，我国在农村发展建设方面一直存在财政支出少等问题，导致农村的基础设施与城市的相比差距很大。更重要的是城市和农村的基础设施建设没有形成一体化的建设规划，缺乏统一的建设标准，造成城乡基础设施建设各层面无法融合。为此，首先要对城乡基础设施建设进行统筹规划，科学、均衡布局城乡之间的公共资源。其次要切实加强农村基础设施的建设，把国家基础设施建设的重点转移到农村，尽快补齐农村基础设施建设短板。最后要率先加强具有优势自然资源、能够带动周围乡村发展的特色村镇和具有一定发展基础的产业园区基础设施建设，将其优先建成就地就近城镇化的主要载体，实现城乡融合发展。

3.建立健全激励机制，实现要素融合。目前我国城乡之间的资源要素流动主要表现为农村流向城市，这种农村资源要素持续外流的趋势简单依靠市场机制自行调节很难扭转。要控制单向流动促进资源要素在城乡间的合理均衡配置，必须建立激励约束机制。首先，为农业农村的优先发展提供财政支持，增加对农业农村的财政支出。在增加总量同时合理优化投入领域、优先支持农村一二三产融合。要发挥财政资金的带动作用，建立金融机构激励约束机制，吸引金融资本、社会资本进入农业农村，补齐农业农村财政投入不足的短板。其次，为农业农村的发展吸引各类人才到农村创业创新，要加快制定吸引人才留住人才的优惠政策。最后，为农业农村的发展提供必要的土地资源，要加快改革农村的土地制度改革，盘活农村土地资源，建立用地保障机制。

4.深化体制改革，构建城乡发展机制融合。城乡融合发展最大的障碍就是城乡土地及户籍的二元制度，深化体制改革，破除二元制是城乡融合发展的关键所在。首先，改革农村现有的土地制度，要实现城乡土地权利平等、城乡之间土地资源的流通，就要针对农村土地的集体所有制、宅基地制度、农地承包经营权制度进行改革。建立健全农村集体所有建设用地征地补偿制度，保障农民公平获得土地增值收益；实现多元保障；进一步完善承包地“三权”分置制度，鼓励农民以土地经营权作为资本投资发展合作经营等多种形式适度规模经营。其次，改革户籍制度，取消城乡二元制的户籍制度，实行城乡统一的户籍管理，推动城乡人口自由流动。建立农业转移人口对城市公共服务的分担与享受机制，保障农业转移人口真正实现市民化，在住房、医疗、教育、保险等方面与城市居民享受同等的待遇。

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