生态文明视域下农村环境保护法律制度的构建⋆

◎吕东明

目前，我国农村面临着点污染与面污染、生活污染与工业污染、新污染与旧污染并存的严峻形势，不断考验着农村环境的生态承载能力，制约着农村经济的可持续发展。生态环境的保护必须依靠法律制度的建立健全，而从现有环保法律的立法理念、目标和内容的实际实施效果来看，尚存在着很大的改进空间，因此有必要对环境保护法律法规进行重新的梳理和完善，建立与农村生态文明建设相适应的法律体系。

一、农村生态风险的表现类型

生态风险是指完整的生态系统或其组成部分所承受的风险，自然因素或人为行为均可能导致生态风险在某一局部区域内出现，使得农村生态系统的结构遭到破坏、功能受到损害。

1.工业化风险。现今以资源和能源消耗为主的乡镇企业得以蓬勃发展，使得原本就相当脆弱的农村生态系统失去了自我修复能力和更新能力，破坏了农村生态系统的均衡性。一般来说，乡镇企业大多布局分散、规模微小、技术落后且设备简陋，很容易带来面污染问题。同时高能耗、高排放和重污染的城市重工业企业迫于环境保护和产业升级的压力，源源不断地由城市迁往农村，各种有毒有害的物质在环境转换中完成了转化和吸收的过程，改变了农村生态系统的结构，导致生态系统服务功能的受损及失效。

2.城镇化风险。随着农村城镇化进程的不断推进，人口和资源等得以大量积聚，原本充满生机的山、水、田、林、湖等由拥挤的人群、坚硬的地面和密布的建筑物所取代，沥青和水泥替换了土壤和植被，生物的栖息空间不断被压缩甚至丧失，大幅度降低了生物多样性。因而，农村城镇化使得农村生态环境呈现出严重的破碎化，其带来的生态风险打破了生物食物链的平衡状态，且这种由多种因素叠加而成的生态风险具有一定的复杂性，增加了后期治理的难度。

3.小农化风险。农民普遍小农意识较强，土地是他们重要的生活载体，因而很多农民为了提高经济收益，过度使用化肥和农药，使土壤的物理、化学及生物属性退化，并造成严重的水体富营养化，降低了农产品质量，且这种恶性循环在很大程度上是不可逆转的。同时，在农村家禽排泄物随处可见，生活污水也被随意排入沼泽、池塘和河流中，化肥和农药的残留物使得生态环境严重恶化，对农民及其后代的身体健康均带来一定的威胁。

二、农村环境保护法律制度的构建

在加强农村经济发展的同时，必须重视农村生态系统的整体性与环境治理问题的特殊性，加强农村生态环境保护法律体系的建设，并逐步培养农民对环境保护法律的认同感，提升农民主动维权的意识。

1.完善立法体系。农村环境保护法律体系的不完善主要表现在两个方面：一是农村环境保护专项立法缺失。虽然2015年新《环境保护法》中增加了与农村和农业环境保护相关的条文，但由于农村环境问题错综复杂，相关条文并不能满足农村环境治理的现实需要，对农村环境问题的认识存在一定的滞后性，因而需要对农村环境保护进行专项立法；二是农村环境保护法律条文可操作性不强。在农村环境保护专项立法缺位的情况下，不得不依赖于现行的法律法规，然而这些与农村环境保护相关的法律法规大多过于原则性。如新《环境保护法》第50条规定了各级人民政府在财政预算中应安排资金，支持农村饮用水水源地保护以及生活污水和其它废弃物处理等环保工作，但对于如何具体操作并没有出台配套的规章制度，具体细则的缺乏影响了实际操作性。

因此，为了遏制农村生态环境继续恶化的局面，应努力完善农村环境保护法律体系。一是填补农村环保专项立法空白。抽取现行法律中涉及农村和农业环境保护的相关原则性条文，再结合各农村地区的现状将条文具体化，从而完成农村各地的环境保护专项立法，这样既保证了各地在制度设计上与位阶最高的法律达成一致，又以高度务实的精神贯彻农村环境保护善法善治之理念；二是要提升法律条文的可操作性。在各地对农村环境保护进行专项立法时，要注重提高立法技术水平，提升可操作性。首先，制定与环保立法相配套的一系列法规，规范污水排放、垃圾处理及化肥使用等相关标准，明确农村生态污染、人体健康危害等相关事件的检测标准和评价体系；其次，明确对制污责任人（包括法人和其他组织等）的惩治力度，制定相应的责任条款和处罚条款；最后，对于监管不力甚至不作为的环保部门负责人和工作人员，应根据情节轻重予以相对等的民事、行政或刑事责任。

2.加强环境执法。我国环境执法工作一直存在着“先城市后农村”的问题。一是环境执法基本处于空白状态。在广袤的农村地区，乡镇一级环保部门是主要的执法主体，但农村环境执法普遍没有受到重视，甚至许多农村地区没有设立环保机构，最终只能重走“先污染后治理”的末端治理老路；二是执法机制不健全。虽然在现行法规中环保部门拥有统一的监督管理权力，但同时也容易模糊职责界限，在执法实践中经常会出现相关部门各自为政的现象，“不积极、不主动、不到位”的“三不”问题普遍存在，有利则争无利则推，极易形成“管理真空”。

上述问题的存在加大了农村环境执法的工作难度，因此要努力完善农村环境执法体系，提高生态风险监管水平。一是完善环境监管体制。可以考虑建立由国家环保总局统一领导的垂直执法体系，农村环境执法工作由基层环保部门来执行，并接受上级环保部门的监管，在行政关系上不再隶属于地方人民政府，从而避免行政干预与部门保护问题的出现，提高环境执法的效率和效力；二是加强基层环境执法机构建设。在当前垂直执法体系尚未健全的情况下，各级政府应当采取行政手段在所有的建制乡镇设置专门的环保部门和环保监测站，并强化工作人员的队伍建设，通过完善的工作制度和明确的考核办法，形成“事有人干、责有人担”的管理体系。只有如此方能保障各项环保法律法规在农村的真正落实，并化解因污染事件所带来的一系列社会矛盾。

3.重视环保投入。农村环境保护具有公益性强的特点，基本上没有投资回报故而缺乏对社会资金的吸引力，而政府主导的财政专项资金存在着明显的“重城市轻农村”倾向，农村环保投入非常有限，且基本停留在对少数点位的示范阶段。同时，因为农村环保投入的严重不足，导致现今仍有很多农村地区没有建立污水处理系统，垃圾收集及处理设施也严重匮乏，几乎没有垃圾桶、垃圾集中点和转运站，基本上处于“垃圾靠风刮、污水靠蒸发，灰尘靠雨刷”的原始“治理”状态，破坏了农村生态系统，恶化了农民的生存环境，资金缺位问题是农村环境脏、乱、差的一个重要原因。

要解决农村环境污染和生态破坏问题，一是加大资金的投入力度。中央政府要加大对农村环保投入的转移支付力度，明确农村环境治理资金在政府财政经常性预算中的比重，确保农村环保投入有稳定的资金来源，县（区）级以上政府要设立农村环保专项资金，保障农村环境保护最基本的基础设施建设有直接的资金来源。同时，逐步建立由政府、企业、社会多元化资金参与农村环境保护的投融资机制，加大农村环保投入进一步完善环保设施，并推动已建成的环保设施的日常化、常态化运行；二是扩充《排污费征收使用管理条例》中环保专项基金的用途。使之实现城市和农村的均衡化，保证相关资金能真正用于农村污染治理项目的运行与维护，并对《排污费征收使用管理条例》中的条款进行专门的解读，明确规定环境行政补偿的适用对象、补偿标准、补偿原则和法律责任等问题，让那些在环境侵权事件中受害的农民申请赔偿时有法可依。

4.提升法律意识。由于历史和现实的原因，农民受教育水平不高，大多缺乏环境保护知识，对环境权这种人身权利还比较陌生，对环境保护的重要性认识不够，履行环保义务的积极性也不高，故而生态法制意识淡薄，有时在自己的环境权受到侵害时束手无策，不懂得通过法律手段维护自己的正当权益。加之农村生活水平相对较低，导致很多农民为了追求更多的经济利益而置环境污染于不顾，对于在农村进行的各类建设项目，农民更关心的是能给自己带来多少经济利益而不是生态效益。

因此，要加强生态文明教育工作，完善农民生态参与的程序性规定。一是政府应加强生态文明宣传工作。可以通过传统传播媒介和网络媒介普及环保法律知识和生态文明常识，营造出良好的环境保护氛围，促进农民自觉提升环保意识；二是明确农民参与环境保护的事项范围。当前，农民参与生态环境保护基本上是一种事后参与行为，这种末端参与具有严重的滞后性，因此在立法方面应扩大农民参与生态环境保护的范围，可适当参与到环境政策的制定和执行的全过程以及环境立法和执法的全过程；三是制定明确的奖罚制度以引导农民积极参与环保行动。地方政府在制定奖惩制度时要注意契合当地农村的实际情况，对生态意识强的农民给予物质奖励和精神鼓励，而对农民破坏生态环境的行为除了采取批评教育手段之外，还应予以相应的物质惩罚，情节严重者要移交司法机关来处理。

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