我国档案信息化建设的历程、特点与发展趋势——基于1979年至2016年全国档案局长馆长会议工作报告的分析

常大伟/武汉大学信息管理学院

在国家信息化战略不断推进、电子政务建设迅猛发展、新兴信息技术快速演进等多重因素推动下，我国档案信息化建设也面临着提质增效、深化转型的机遇和挑战。为此，有必要对1979年至2016年全国档案局长馆长会议工作报告，以及全国档案事业发展“十五”“十一五”“十二五”“十三五”规划、《全国档案信息化建设实施纲要》《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》等涉及档案信息化建设的重要政策文本进行分析，从中梳理我国近40年来档案信息化建设的发展历程，总结发展特点，探讨未来发展趋势，为建立以服务导向的档案信息化体系提供借鉴。

1 我国档案信息化建设的历程回顾

根据各个时期档案信息化建设不同的工作重点，可将我国档案信息化建设的历程划分为如下三个阶段。

1.1 探索起步阶段（1979—2000）。1979年，时任国家档案局局长、中央档案馆馆长张中在全国档案工作会议上提出：“为了更好地为四个现代化建设服务，必须加强档案工作现代化建设。”[1]此后，围绕“档案馆和档案管理的现代化”问题，我国通过设备引进、自主开发、试点推广等方式，探索档案信息化建设的路径和方向。到2000年，一些中央机关把档案部门的办公自动化纳入机关办公自动化体系，专门研制了计算机管理系统，实现了文档一体化网络管理，现代化管理水平不断提高[2]。该阶段，国家档案局有意识地对档案信息化建设进行规划，将档案信息化建设的范围向市县级档案馆延伸。同时，借助信息技术和经济社会的发展，不断加强档案信息基础设施建设，及时将档案信息化建设与办公自动化进行衔接，适时将电子文件管理纳入建设的范围，提出了“文档一体化”管理和标准化、规范化建设的理念，为新世纪我国档案信息化建设的快速发展奠定了基础。

1.2 快速发展阶段（2001—2012）。2001年，时任国家档案局局长、中央档案馆馆长毛福民在全国档案工作报告中，首次明确提出了档案信息化建设的任务。随后，国家档案局制发《全国档案信息化建设实施纲要》，对档案信息化建设作了系统部署，明确档案信息化建设的主要内容和发展方向，并成立档案信息化领导小组，将档案信息化纳入地区信息化和电子政务建设的整体框架。到2012年，我国档案信息化建设在电子文件归档和电子档案的规范化管理、馆藏档案的数字化和数据库建设等方面取得重大进展。该阶段，围绕全国档案事业发展“十五”“十一五”规划确立的“加快档案信息化建设”和“以档案信息化建设为重点”的指导思想，不断强化档案信息化基础设施、数字资源、服务网络、标准规范、安全保障体系等建设。到“十二五”初期，我国档案信息化建设的框架进一步充实，为档案信息化建设向纵深发展提供了条件。

1.3 深化转型阶段（2013—至今）。2013年，时任国家档案局局长、中央档案馆馆长杨冬权提出：“要按照党的十八大关于新四化的要求，在新的起点上进一步推进档案信息化，即从过去以技术为主导向以服务为主导转变，从注重应用信息技术向注重档案内容信息化转变，带动档案信息化与档案服务体系深度融合，与档案资源体系、安全体系良性互动，从整体上推进档案事业发展。”[3]这标志着我国档案信息化建设进入一个以“融合、共享、服务、创新”为特征的深化转型阶段。该阶段，国家档案局以利用服务为主导，以“到2020年，初步实现以信息化为核心的档案管理现代化”为基本目标，以“推进数字档案馆建设、提升电子档案管理水平、加快档案信息资源共享服务平台建设”[4]为主要切入点，在国家大数据发展战略、“互联网+”行动计划的助力下，不断深化档案信息化建设的内涵，推动档案信息化建设向更高层次迈进。

2 我国档案信息化建设的发展特点

通过分析我国档案信息化建设的历程以及各阶段建设的内容和侧重点，可将我国档案信息化建设的特点总结如下。

2.1 建设过程的渐进性。我国档案信息化建设经历了一个循序渐进、稳步发展的过程。20世纪70年代末我国开始探索计算机辅助档案管理；80年代中后期尝试使用数据库管理档案目录，制定机读档案目录著录标准；90年代计算机档案管理系统逐渐普及，档案网站建设开始起步；2000年后，国家档案局实施档案信息化发展战略，档案信息化建设迅速推进[5]。在此过程中，我国档案信息化建设积极利用信息技术发展的成果，不断调整档案信息化工作的重点，保证与国家信息化发展进程的一致性。

2.2 建设动力的多样性。我国档案信息化建设是多重因素综合作用的结果。从外因来看，新兴信息技术的兴起是推动档案信息化建设的核心要素；国家信息化发展战略的实施，为档案信息化建设提供了政策和资金保障；电子文件、电子档案等的出现，进一步凸显了档案信息化建设的紧迫性。从内因来看，国家档案局的系统推进，是档案信息化发展的重要推动力量；全国性和区域性的档案信息化发展规划，保障了建设进程的整体性和持续性；档案信息化标准、制度等的构建，确保了档案信息化建设的规范性。

2.3 建设内容的系统性。我国档案信息化建设涉及档案信息管理系统、档案数据库等档案信息基础设施建设，电子档案、档案数字化等档案信息资源建设，《电子文件归档与档案管理规范》《数字档案馆评估细则》等档案信息化法规标准的建设，档案信息系统安全保护等档案信息安全保障体系建设，档案高等教育、档案在职培训等档案信息化人才队伍建设，档案网络化利用等档案信息化服务能力建设等。各部分内容关联密切、互为支撑，共同形成结构合理、要素完善的档案信息化体系。

2.4 建设方式的统筹性。我国档案信息化建设是在国家档案行政管机构的统筹规划下进行的。国家档案局根据国家信息化发展战略、全国档案事业发展状况和区域档案事业发展的差异性，以专项规划、年度工作任务等形式，对全国档案信息化工作进行统筹部署；其他档案行政管理机构根据地区信息化的发展规划、档案工作的实际状况和国家档案局的相关要求等，有计划地制定实施区域性的档案信息化发展规划。档案信息化建设方式的统筹性，对保证全国档案信息化建设的有序推进和科学发展有着重要意义。

2.5 建设程度的差异性。我国档案信息化建设的程度表现出一定的区域和机构差异性，即东部经济发达地区的档案信息化水平整体要高于中西部经济发展水平相对较弱的地区，中央档案馆、省级综合档案馆等的信息化水平整体要高于市县级综合档案馆。总体来讲，档案信息化建设的程度与区域经济发展水平具有正相关关系，国家档案局根据这一特点，在确定档案数字化任务、划拨档案信息化建设经费等方面，对中西部地区给予了一定的政策和资金倾斜，以提高全国档案信息化发展的协调性。

3 我国档案信息化建设的发展趋势

到2016年我国已经初步建成以局域网、政务网、因特网为平台，以档案信息管理系统为支撑，以档案目录中心、基础数据库、档案利用平台、档案网站信息发布为基础的档案信息化体系[6]。在此基础上，我国档案信息化建设进一步推进，呈现出新的发展趋势，即档案信息化建设内涵的深化、应用水平的提升、发展环境的优化和发展能力的增强。

3.1 档案信息化建设内涵的深化。档案信息化建设内涵的不断深化，具体表现为档案管理的规范化、档案资源的整合化、档案利用的网络化和档案服务的知识化。档案管理的规范化主要是通过机制完善、制度建设、标准约束等方式对数字档案馆（室）建设、档案信息资源管理、档案安全体系建设等进行规范。例如，通过修订《数字档案馆系统测试指标》，强化数字档案馆（室）的建设和管理；发布《电子文件归档与电子档案管理规范》，规范档案信息资源的管理；印发《档案信息系统安全等级保护定级工作指南》，指导档案行业信息安全通报机制和应急响应机制的建设等[7][8]。

档案资源的整合化是顺应“大档案观、大平台观和大服务观”的要求，以档案服务为导向，对分散异构的档案信息资源进行优化配置和无缝联结，通过设计动态、可控的管理与服务机制，利用先进的信息技术手段，建立集成档案信息交换与共享平台[9]。

档案利用的网络化指通过规划数字档案信息服务的有关政策和实施框架，加快数字档案信息资源的组织、开放与利用服务工作[10]，在档案目录中心、基础数据库、档案利用平台和档案网站等档案信息基础设施的支撑下，实现档案信息资源跨机构、跨区域的网络化利用。

档案服务的知识化指一方面利用数据挖掘、数据分析等信息技术，获取和分析档案用户的利用需求与利用行为信息，从而完善档案服务策略，实现档案服务的精准化和智能化；另一方面挖掘和揭示档案信息资源蕴含的数据价值，提供档案信息增值服务和集成服务，丰富档案服务的内涵，提升档案服务在参考咨询和决策支持中的作用[11]。

3.2 档案信息化应用水平的提升。以信息化为核心的档案管理现代化，要求不断提升档案信息化的应用水平和层次，以符合社会实践的变化趋势，满足档案工作的发展需要。在宏观层面，以档案信息化驱动档案管理现代化。积极协调档案信息化与国家大数据发展战略、“互联网+”行动计划等的关系，利用新兴信息技术，构建基于现代信息技术的参与式决策机制、协同式管理平台、交互式沟通渠道和动态式反馈路径，从而优化档案事业发展的组织形式、管理模式和运行方式，促进档案事业发展与社会信息化变革的深度融合。

在中观层面，以档案信息化推动档案服务能力建设。依托现代网络平台和信息技术，以数字档案馆资源及其他有价值的知识信息为基础，建立相应的多媒体数据库、文本数据库、FAQ数据库等档案资源库，实现档案集成化和一站式服务[12]，从而提升档案服务效能，推动档案服务职能由行政服务向多元社会化服务过渡，促进档案服务模式由实体服务、信息服务向数字化服务、知识服务过渡[13]。

在微观层面，以档案信息化促进档案业务管理的变革。一方面，建立“全息式采集、分布式存储、关联式挖掘、可视化发布”的业务流程，促使档案业务流程由传统的职能型向流程型转变[14]，提升管理的科学化水平；另一方面，针对档案数字资源管理逐步成为档案工作重心的现状，通过技术和管理的规范，在档案馆内各部门之间实现档案接收、档案数据管理、档案数据存备、档案数字信息利用等主体业务环节的全流程管理，提高管理效率[15]。

3.3 档案信息化发展环境的优化。档案信息化建设是一项复杂的系统性工程，政策环境、需求环境、资源环境和技术环境等的优化，对促进档案信息化深入发展有着积极意义。在政策环境优化方面，以《中华人民共和国档案法》修订为契机，明确档案信息化建设、电子档案管理系统建立、电子档案安全以及档案数字化等的法律地位，并由国家档案行政管理部门适时制定全国档案信息化发展规划、标准规范，加强对档案信息化建设的组织协调和监督指导[16]。

在需求环境优化方面，充分发掘、积极发挥档案信息化在服务经济社会发展、服务党和国家中心工作、服务民生、服务文化强国建设、服务国家治理现代化中的作用，从而激发和服务社会需求，争取国家和社会对档案信息化发展的认可和支持。

在资源环境优化方面，继续推动档案利用服务平台等基础设施的建设，夯实档案信息化发展的物质基础；贯彻落实“存量数字化、增量电子化”战略，加强电子文件和电子档案的归档管理工作，促进档案信息资源的建设和整合；坚持档案信息化人才队伍建设，实施人才优先发展战略，提升档案工作者的信息管理和信息服务能力。

在技术环境优化方面，加大档案数字化技术、数据库技术、信息组织与开发技术、信息安全技术等的研究、引进和创新工作，密切关注大数据技术、人工智能技术等新兴技术对档案信息化的影响，探索新技术在档案信息化中应用的领域和方式，提高档案信息化的技术水平。

3.4 档案信息化发展能力的增强。我国档案工作进入到一种新常态，各级档案部门要以全新的思维、视角和理念来推动档案工作上新台阶，增强档案信息化发展能力，助推社会治理体系和治理能力现代化[17]。

首先，要创新档案信息化发展的理念。以“五大发展理念”为引领，推进档案信息化的理念、制度、机制和方法创新；正确处理档案信息化各地区、各部门、各环节的关系，提高档案信息化发展的协调性；应用信息技术实现档案信息化的融合发展，使档案信息的整合和流转朝着更加高效便捷、经济节约的方向发展；加强跨区域、跨机构的档案信息化开放合作，增强系统内外的关联程度和合作深度；重视档案公共服务共享平台建设，推进档案信息资源整合，打造方便社会集约利用的档案信息化服务体系[18]。

其次，构建档案信息化发展能力增强的长效机制。以档案信息化发展的管理机制、协调机制、激励机制和监督机制为核心，通过强化档案信息化工作领导小组的作用，增加档案信息化与本地区本单位信息化规划、实施和发展的协调性，激发行政机构、社会组织、企事业单位等发展档案信息化的积极性、主动性和创造性，落实档案行政管理机构在档案信息化发展中的监督指导职能，推动档案信息化持续发展。

再次，建立档案信息化发展的支持体系。构建以法律法规体系、标准规范体系、信息化基础设施体系、信息资源体系、信息化科研支持体系、后备人才培养体系为核心的档案信息化发展支撑体系，增强档案信息化发展的后劲。

最后，以实际需求为引导，探索档案信息化发展能力转化为档案信息管理能力、组织能力、开发能力和服务能力的路径，以档案信息化促进档案管理现代化和档案事业发展。

注释与参考文献：

[1]张中.张中同志在全国档案工作会议上的报告[J].档案工作,1979(1):15-24.

[2]王刚.坚定信念 开拓创新 把建设有中国特色社会主义档案事业全面推向21世纪——在全国档案工作暨表彰先进会议上的讲话[J].中国档案,2000(1):6-12.

[3]杨冬权.在全国档案局长馆长会议上的讲话[J].中国档案,2013(1):14-20.

[4][6]全国档案事业发展“十三五”规划纲要[EB/OL].[2017-06-15](2016-04-07).

http://www.saac.gov.cn/news/2016-04/07/content_136280.htm.

[5]张照余.档案信息化理论与实践[M].北京:中国档案出版社,2007:29-35.

[7]李明华.在全国档案工作暨表彰先进会议上的讲话[J].中国档案,2016(1):16-23.

[8][18]李明华.在全国档案局长馆长会议上的工作报告[J].中国档案,2017(1):16-24.

[9]牛力,韩小汀.云计算环境下的档案信息资源整合与服务模式研究[J].档案学研究,2013(5):26-29.

[10]杨霞.开放获取:综合档案馆数字档案网络化服务的重要原则[J].档案学通讯,2011(2):53-56.

[11]周耀林,常大伟.我国档案大数据研究的现状分析与趋势谈到[J].档案学研究,2017(3):34-40.

[12]梁孟华.面向用户的数字档案资源跨媒体知识集成服务研究[J].档案学研究,2016(6):49-54.

[13]周鑫,倪丽娟,陈媛媛.国内档案服务研究进程探析[J].档案学研究,2017(2):68-73.

[14]张倩.高校档案大数据业务流程重组研究[J].档案与建设,2016(11):30-33.

[15]张勇.北京市档案馆档案数字信息资源业务全流程管理研究[J].北京档案,2015,(02):19-21.

[16]《中华人民共和国档案法》修订草案(送审稿)起草说明[J].中国档案,2016(7):14-16.

[17]主动适应档案工作新常态[J].中国档案,2015(01):1.