产权

邢伟

摘要：实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重要战略部署，中央农村工作会议提出乡村振兴的重点是完善产权制度和要素市场化配置。产权，是乡村振兴的新动能，是乡村振兴战略全面推进过程中最核心、最基础的制度性供给，“产权一明，‘三农皆活;产权一清，发展畅通”。从目前试点中的改革目标来看，在承包权、资格权和股份权的基础构成要素中，依然同时兼有身份权和财产权的权能。财产权可以自由流通，身份权则不同。这种权能构成，既制约要素市场化配置的实现，又可能动摇集体所有制基础。如果将以上权能中的身份權属性划归所有权中，成立“农村所有权人集体”，履行所有权权能，则可在一定程度上释放财产权的自由，在不突破相关法律法规的前提下，降低制度性交易成本，确保农村改革既不突破集体所有制的底线，又能实现要素市场化配置的目标。

关键词：产权;新动能;三权分置;农村集体产权;农村所有权人集体

中图分类号：F320.2   文献标识码：A   文章编号：1007-2101（2018）06-0102-07

一、引言与文献综述

正确处理农民和土地关系是中国特色农村土地制度创新发展的关键环节。党的十九大提出实施乡村振兴战略，深化农村土地制度和农村集体产权制度改革。随后召开的中央农村工作会议强调，实施乡村振兴战略，必须大力推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给。在所有制度性供给中，最核心的应该是农村产权制度供给，产权是乡村振兴的新动能。农村产权制度主要包括农村土地（耕地）制度、宅基地制度和农村集体产权制度。从时间维度来看，建国后我国农村产权制度经历了四个阶段（如图1所示）。

农村集体所有制产生于建国后农业生产合作化时期，探索实行了合作社、生产队两级集体“统一经营、分级管理”制度。这种制度在人民公社时期演变为“三级所有、队为基础”，即以生产队为基本核算单位的公社、生产大队和生产队三级所有，以生产队为基本劳动单位。改革开放之初，探索推行了“两权分离”的家庭联产承包责任制，在所有权使用权高度统一的基础上赋予农民对承包土地的使用、经营和收益权，极大地激发了农民开展生产劳动的积极性，在短期内解决了大部分农村人口的温饱问题，极大地推动了农村经济水平的提升。随着社会主义市场经济的不断发展完善，中央对于农村产权制度改革历来高度重视，各种政策相继制定。党的十八届三中全会明确提出赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。党的十八届五中全会提出，完善土地所有权承包权经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转。2016年，习近平总书记在小岗村农村改革座谈会上指出，要推进农村改革，必须正确处理好农民和土地的关系。随后，中共中央、国务院出台《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确提出农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，指明了农村集体产权制度改革目标、方向和路径。2017年8月国土部、住建部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房的试点方案》。中央农村工作会议提出要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场。2018年“一号文件”正式提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。全国“两会”再次强调推进宅基地“所有权、资格权、使用权”分置改革。

在农村土地权利分置变革中，确保农村土地集体所有权根本地位始终没有变。在衍变的过程中，重点是对承包经营权进行不同“排列组合”，农村“三权分置”中将家庭联产承包责任制时期承包经营权分置为承包权和经营权;在对宅基地“三权分置”改革中，农户资格权类似于承包权，宅基地使用权类似于经营权。宅基地“三权分置”的真正内涵是构建起“1+1+3”模式（“1”即大前提是确保农户不丧失宅基地使用权，“1”即其他社会主体取得对宅基地利用的权利，“3”即实现农民集体、农户和社会主体对同一宗宅基地权利共享目标）。这一系列农村产权政策构成了习近平新时代中国特色社会主义思想特别是关于经济工作的重要内容，实现现代产权理论与我国农村实际相结合的重大创新，激活农村土地要素，推动乡村振兴战略落实，为发展现代农业、实现城乡协调融合发展、建设社会主义新农村注入了源源不断的活力。

作为影响乡村振兴战略实施的基础工程，关于农村产权制度和“三权分置”改革理论与实践研究备受学界关注。关于农村土地产权制度改革，李鑫（2017）、李嘉敏（2018）、范增红（2018）等采用实地走访调研，重点指明从资金、机制、法规等方面完善土地确权制度;完善土地转让制度，加强对集体土地所有权的监管。关于农村宅基地“三权分置”，宋志红（2018）以权利分离为视角，提出宅基地“三权分置”的三维模式，重点是提出社会主体享有宅基地经营权;李凤奇（2018）认为宅基地所有权、使用权与资格权分属不同的法律属性，建议制定专门《宅基地法》，通过赋权、确权与护权三个方面，借鉴国外好的做法，梳理我国宅基地的历史规程，制定出操作性较强的《宅基地法》。关于完善产权制度和要素市场化配置，郭铁民（2018）从马克思主义产权理论与供给侧结构性改革结合角度提出产权与要素市场化配置途径;张婷婷（2018）以经济学视角，提出乡村振兴制度性供给的重点为完善产权制度、优化要素配置。以上相关研究为本文的研究提供了重要基础和分析方法，但现有研究大多以产权制度改革实践为研究基点，主要总结试点经验，剖析存在问题，提出完善举措。关于农村土地产权和要素市场化配置，特别是对于如何将承包权、资格权和股份权中具有身份权属性的权能分离，与履行所有权权能的权利有机融合的研究少之又少。基于此，本文利用数学建模理论，结合法经济学观点，探索构建“农村所有权人集体”这一模型，从而最大限度提供产权制度性供给效能，实现要素市场化配置最优化，为推动乡村振兴战略实施提供制度性供给。

二、个别试点区县农村产权制度改革现状及重要意义

农村产权制度改革是推动乡村振兴的重要路径，运用法治思维和法治方式解决农村产权制度改革中遇到的突出矛盾和问题成为当务之急。对于河北省邢台市而言，2014年河北省人民政府批复同意威县为黑龙港流域综合改革试点，并批复同意威县综合改革试点总体方案，明确要以实现城乡统筹、加快发展为目标，重点推行的改革领域之一便是农业农村体制改革。2014年起邢台市桥西区启动农村集体产权股份合作制改革试点工作，2017年6月该区被农业部、中央农办列为全国农村集体产权制度改革试点。威县、桥西区作为试点县区虽然分别承担不同的改革任务，但均涉及农村产权制度改革相关领域。改革实践中威县和桥西区重点在成员确认、折股量化、股份权能、集体经济有效实现形式、多种形式发展集体经济等方面探索路径、积累经验。

（一）河北省邢台市个别试点县区改革基本现状

1. 稳步推进确权工作。邢台市威县通过为农民确实权、颁铁证保障农民权益，加快土地流转。2014年在60个村开展试点，2015年在全县推开，共有475个村已经完成了土地确权，尚有18个村因部分土地存在争议暂时搁置，共印发农村土地承包经营权证书12.5万本。2017年6月试点工作顺利通过省级验收。在试点过程中，围绕农村土地承包经营权信息化的重点，构建起“登记管理系统+信息应用平台”模式，设立专网专线与乡镇联系，加强了对确权档案的管理，建立电子档案系统。

2. 建立健全集体产权改革配套制度。邢台市桥西区制定《农村集体产权制度改革试点实施方案》，明确了确认成员身份、成立集体经济组织、发展集体经济等九项重点任务，配套出台了《农村集体资产清产核资指导方案》《农村集体经济组织成员身份确认指导意见》《农村集体经营性资产股权设置与管理指导意见》。截至2017年12月，完成了59个村及村改居各类集体资产清查核实，对集体资产登记、保管、使用处置等管理制度进行建立完善;同时加快推进农村集体资产股份合作制改革，先期打造南小汪、曹演庄等样板村居，之后以点带面、全面铺开，有序推进全区村居集体资产股份合作制改革。

3. 适度规模经营雏形初显。威县依托现代农业“三带三园”（经济林果带、设施蔬菜带、畜禽养殖带、国家农业科技园区、梨产业园区、乳业园区）及特色主导产业，按照“262”比例（土地规模经营面积比例中，龙头企业约占20%，农村合作社和家庭农场约占60%，分散农户约占20%），主要采取以政府引导为主线，以村委协调为重点，以典型带动为保障，最大限度地实现农户将承包土地有序健康地向专业大户、家庭农场等流转，有效推动农村土地适度规模经营，完成土地流转46.09万亩，流转率为38.1%，其中规模流转22.3万亩。

4. 搭建农村土地流转交易平台。威县建成农村产权交流中心，为流转双方提供必要的产权交易、信息咨询与发布以及抵押与登记等相关服务。成立农村产权流转交易监督管理委员会，制定《威县农村产权交易市场建设工作实施方案》《威县农村产权流转交易管理办法》等配套措施，保障交易中心工作正常运转。建立健全土地流转规范管理制度，出台《关于建立完善农村土地流转服务体系的实施意见》《威县农村土地承包经营权流转交易办法（试行）》等配套文件。同时以县、乡镇、村为三级单位，分别建立相应的土地流转办公室、土地流转服务中心、土地流转服务站，规范信息发布，建立流转台账，规范流转合同签订。为防止工商资本租赁农地出现拖欠农户流转费、毁弃耕地、将土地“非农化”等风险，出台《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的实施意见》，对工商资本租赁农地上限进行明确规定，建立健全土地流转分级备案制度、资格审查和项目审核制度、风险保障金制度等。

5. 农村土地经营权抵押有序推进。出台《威县农村土地承包经营权抵押贷款管理办法》，县财政出资1 000万元作为农村产权抵押贷款风险担保基金。颁发《农村土地经营权流转证》，对经流转取得的土地经营权进行权属确认，为农村承包土地经营权抵押贷款提供权证基础。

6. 农民财产性权益得到保障。威县探索创新了资产收益扶贫“金鸡模式”，采取政府融资建厂、扶贫资金入股、企业租赁经营、贫困群众分红、集体经济收益的方式，充分调动政府、企业、集体、农民四方积极性，实现了稳定、可持续脱贫。政府成立威州农投公司，建成金鸡产业扶贫生态园。四个乡镇组建蛋鸡养殖合作社，加入金鸡帮扶项目，實现扶贫资金变股金，成为“特惠股东”。公司经营收益由农投公司和合作社向2 117户4 424名贫困群众，每人每年发放分红1 000元。2017年2月，中共中央政治局第三十九次集体学习会议上，“金鸡帮扶模式”被列入十二大精准扶贫案例，得到中央领导肯定。

（二）农村产权制度改革的重要意义

加快推进农村产权制度改革，对实施乡村振兴战略、推动农村改革发展、完善乡村治理、保障农民权益、形成农村经济发展新动能具有重大意义。

1. 有利于推进新型现代化农业发展。农村改革至今，曾迸发巨大活力的家庭联产承包责任制已逐渐显现出与现代农业发展水平、市场经济对要素权能要求不相协调的一面。传统的一家一户的经营模式已与资金密集、技术密集的集约化现代农业发展要求不相适应，存在着规模小、竞争力不足、现代要素引入不畅等现实问题。实行承包地、宅基地“三权分置”和农村集体产权制度改革，为加快转变农业发展方式，提升农业农村发展水平，实现要素市场化配置，开展多种形式适度规模经营奠定了制度基础。

2. 有利于维护农民财产性权益。这项改革的设计目标和最终归宿就是增加农民收入，提升农村、农业发展水平，实现乡村振兴。“三权分置”可以确保农村土地、宅基地中的财产性权能得以实现;农村集体产权制度改革在一定程度上把属于集体的经营性资产确权到每一户，从而更好地将集体资产所具有的占有使用、收益分配权利赋予广大农民，实现集体资产管理模式的优化，拓宽农民增收渠道，让农民共享农村改革发展成果。

3. 有利于培育农业农村发展新动能。改革农村产权制度，明晰产权归属和权能，可以使农村资产更充分地发挥效能，农民利益得到最大程度保护，内在动力得以深度激励。“产权一明，‘三农皆活;产权一清，发展畅通”。产权是实现“三农”发展、乡村振兴的新动能。

三、农村产权制度改革探索中的现实困境与问题

随着改革逐步深入，由于一些历史遗留问题和现行法律、政策等制度约束，一些严重制约改革进程、影响发展效果、亟待解决的问题开始凸显，需要结合改革实践进一步研究破解方法和路径。

（一）农村集体产权制度改革中存在着集体资产难核定、集体经济组织成员资格难确定、集体资产股权难设定等“三难”问题

农村集体产权制度改革，指对农村集体经济组织所拥有的各类资源（主要是土地资源）、资产和资金如何明晰产权、赋予权能、确定权属关系。清产核资、成员身份确认、资产股权设置三项工作是农村集体产权制度改革的基础工作和核心内容，改革探索中存在矛盾困难较为突出。（1）集体资产难核定。农村集体资产包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产。这些资产主要是通过农村集体统一组织生产经营，农民共同参加集体劳动，多年累积（有的可追溯至家庭联产承包责任制甚至更早时期）的集体经济资产。进行清产核资的目的就是摸清农村集体三类资产情况。在中央、省《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》中，虽然对村集体所有资产内容进行了细化，但资产涉及种类繁多，加之一些资源性资产未承包到户，集体统一经营的经营性资产还负有债权、债务等各种情况错综复杂，以及农村集体资产登记手续不规范，管理人职责履行不到位，添置处置程序不严格，造成一些农村集体资产家底不清、归属不清、账目不清，给清产核资、明晰产权带来更大困难。（2）集体经济组织成员资格难确定。集体资产的形成是一个长期的过程，由于历史变迁、辖区变更、人口流动，农村集体经济组织成员与村民身份、资产贡献者已经不能完全吻合。邢台市桥西区多为城中村，其村民主要由原籍为本村人口、投靠亲友、婚嫁迁移人口、务工经商外来人口等组成。如何界定农村集体经济组织成员的资格成为矛盾焦点。桥西区将农村集体经济组织成员资格按照村规民约决定，实行“一村一策”，由各村召开村民代表会议，讨论确定本集体经济组织成员的范围。目前来看，这一做法进展顺利。（3）集体资产股权难设定。对于农村集体资产而言，其构成呈现出复杂性，其成员资格带有一定的模糊性;对于村级组织而言其本身又具有多样性的特点，这一系列因素使得农村集体资产在折股量化过程中呈现出形式多样、种类繁多的特征。邢台市桥西区各村主要设置基本股和贡献股。基本股是按照某一时间节点，按人头实行一人一股。贡献股主要以“劳龄”为主要依据，适当考虑人口、土地等因素，发放股权证书以户为单位，并相应明确户内每个成员的股权。对于集体资产股权管理的模式，各村普遍实行“增人不增股、减人不减股”的股权静态管理模式。改革中农村集体资产权益分配是村民关注的热点，一些村对于如何确定集体资产份额享有人以及对集体资产如何分配产生分歧，成为推进农村产权改革的难点。

（二）集体资产股权流转和有偿退出难

当前农村集体资产股份的所有权和收益权虽未能达到市场经济对产权的要求，但基本能够保证其权能的实现，但对于处分权尤其是股份流转和有偿退出探索还不够。试点区县的集体股份流转和有偿退出的案例很少，股权流转并不活跃。邢台市威县一些农村经济合作社尝试了与外部资本的合作，但由于农村集体资产股份基于相关法律法规的规定，具有内部性、封闭性的特点，股份处分权能不完整，与市场运行机制不匹配，集体资产难以与外部要素优化组合，无法实现效益最大化，集体资产入股的企业经营自主权也受到一定的限制。从当前的理论与实践看，对于股权转让和退出的研究与探索相对较少，主要原因有：股权流转受约束。现行法律对农村集体资产股份的流转和有偿退出没有明确规定，中央《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》规定，在现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出，不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。农户不愿流出股权。当前农村股权主要是作为集体福利分配的依据，承担着农村社会保障职能，农民担心股权流转后失去基本的生活依靠。目前农村集体资产增收效益普遍不高，集体股权流转在法律上还处于空白，即使流转相关方权益也无法受到保护，农村集体经济组织成员对外流转的意识不足、意愿不强。集体成员对各项权能的认识模糊，普遍存在“一转皆无”的错误认识。集体资产管理者不敢流出股权。我国农村集体产权长期以来受国家和集体双重管理，一些地方出于公共利益考虑，在集体产权问题上持高度谨慎态度，担心如果允许对外转让，外来资金进入，存在控制农村集体经济，使农村集体股权结构发生变化的风险。

（三）农村集体经济组织的法人资格缺失

当前新型农村集体经济组织一般采取股份合作社、有限责任公司、社区经济合作社三种形式。国家对农村集体经济组织的法人身份在2017年10月1日施行的《民法总则》中才有明确认定，但身份特征、权利边界、职能范围、组织结构等尚未有更具体立法，亦无现成的管理规范可循，仍然处于探索过程中。据了解，大部分集体经济组织并未独立设置，而是与“村两委”重合，农村集体经济组织的经济活动往往由村委会代行，“村经不分”现象长期存在。由于“村两委”资产处置能力、市场參与能力和意识有限，造成产权实施能力不足。这主要表现在以土地和房屋出租为主，资产经营方式单一，附加值较低，效益不高，集体资产保值增值难以很好实现。即使已经成立集体经济组织的村，由于和村委会职责交叉、权属不清、权能受限，对集体资产的有效管理与运营也存在一定困难。威县一些农村集体经济组织在参与农村经济开发和市场交易中缺乏有效的法律支撑和保障，不能很好地明确法人主体地位和身份，不能在法律上认可其市场主体的资格，很难作为完整的市场主体参与经营竞争。

（四）集体资产股权抵押担保难实现

农村集体资产大多是资源型资产，不动产形式居多，质押难以实行。即使流动性资产，由于权能不健全，占有人也难以实现抵押担保。抵押担保配套保障制度不健全。产权抵押业务标准不完善，农村产权抵押风险大、变现难，金融机构放贷意愿不强。当出现违约时，金融机构在处置土地经营权和农用设施等抵押物时，只能寻找同行业或同村的经营农户接手，资产转让范围受到一定限制，抵押物处置不能及时实现，并且存在风险，抵押权实现困难。抵押担保受法律红线限制。集体资产股权抵押时，如果将农村集体建设用地上的建筑物作为抵押物，将会对集体土地使用权带来影响。《物权法》规定，房屋无法单独作为抵押物，必须“房地一体”①，而《担保法》规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权属于法律明令禁止的抵押物②。这些规定在很大程度上限制了抵押权实现。抵押担保收益难实现。“三权分置”相关制度规定，只允许土地经营权进行抵押，土地承包权属于农民家庭，不能抵押。当抵押条件成立时，金融机构获得的是土地经营权，仅享有相应收益分配的权利，并非股份全部权能，股份的实际处置权利仍归农户所有。在市场经济体制下，股东按照出资比例（股份）行使表决权，获得抵押权的权利人很难参与核心决策，这就导致农村资产股权权能的不完整，在一定程度上影响了金融机构抵押收益的实现。

（五）“三权分置”权利边界模糊，妨碍改革推行

农村集体产权改革探索目前仍停留在政策和理论层面，《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》等涉及农村土地产权的法律均未对土地所有权承包权经营权的内容及权利边界进行明确，特别是对新设的土地经营权，法律规定仍处于空白。“三权分置”缺乏相应的法律制度配套，改革先行、立法滞后的现象使得实践中农村产权权能设置不适应市场经济的要求，权能实现受限，“三权分置”制度功能难以有效发挥。威县在改革中对派生出的土地经营权在法律属性认识上存在疑惑，受制于法律供给不足，出台的政策法规具有模糊性，影响了土地产权流转具体实践操作。

四、完善农村产权保护法律制度的思考和建议

农村经济是现代化经济体系的重要组成部分，现代化经济体系实质上就是法治化经济体系，产权制度是现代化经济体系最核心、最基础的制度。只有产权明晰、权能健全，要素才能实现市场化配置。

（一）坚持推进产权制度改革制度化，明晰产权归属

要合理确定农村集体经济组织成员范围。《物权法》在对物的所有权进行规定的时候，无论是不动产还是动产，只要属于农民集体，就归本集体成员所有。但是对于如何确定所有权权利主体，特别是组织成员的资格没有作出明确规定。很长一段时期内，户口是确定农村集体成员的主要依据，随着户籍改革和户口功能的弱化，这一依据越来越失去现实意义。进一步明晰和确定成员资格，厘清集体产权主体地位，为农村集体经济组织成员权利取得提供法律保障。集体经济组织成员身份界定必须在遵循户籍关系、土地承包经营关系的基础上统筹考虑集体资产积累贡献率和一定时期内法律法规政策的规定，结合本集体实际，由集体经济组织全体成员表决确定，力争最大限度兼顾规则公正和结果公平。集体经济组织成员身份一旦确定可保持不变，在股权量化到人的基础上，将股权固化到户，结合人口的自然增减变化，实现在本户内股权调整、继承，把人口变化带来的股权需求矛盾化解在最小范围内，从而构建起一种静态股权管理模式，實现确权到人、发证到户、户内共享、长久不变。建立股权管理、监督和收益分配机制，对股权结构、增资股份量化以及股份收益分配等明确规定，从而助推农村经济主体更好地融入市场环境之中，成为确保农民发展致富的新型市场主体。

（二）坚持推进产权制度改革法治化，严格产权保护

要赋予农村集体经济组织法人地位，保证其公平参与市场竞争。从法律规定来看，《宪法》《民法通则》明确了农村集体经济组织为农村集体财产的所有者③，《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》也赋予了农村集体组织相应的法律权责与地位④，但对其经济职能和产权权能认定缺乏明确清晰的规定。从法的本源规定来看，农村集体经济组织已具备作为法人的实质性要件，一方面其拥有独立的财产和自主生产经营能力，另一方面能够在一定的财产范围内独立承担民事责任，具备了作为法人的实质性要件。虽然《民法总则》对农村集体经济组织法人地位已经予以认定，但仍需通过制定《农村集体经济组织法》等明确界定身份特征、权利边界、职能范围、组织结构等内容，使其适应市场经济体制要求，在集体产权让渡、相应权益获取和成员收益分配中发挥主体作用，促进权能实现能力的提升。此外，要在坚持党领导农村工作基础上，成立独立的农村集体经济组织机构，避免与村委会职能交叉，确保权责明晰，权利运行畅通，理顺村党支部、村委会、村集体经济组织关系，确保农民成为真正意义上的投资、决策与收益主体。

（三）坚持推进产权制度改革市场化，实现产权流转顺畅

在市场经济中，实现生产要素配置的市场化，产生较高的效益，要求要素资源必须能够自由流动、流转或集聚。流动性的资源是产权价值的一种实现形式。对于发展农村集体经济来说，应当在保证集体资产不流失的前提下，加强与外部资本的合作，赋予集体成员更多的收益、处置等自主权利，允许股权自由流转和有偿退出，显现股份作为生产要素的潜在市场价值。从长远来看，农村集体经济从封闭走向开放、从固化走向流动是未来发展方向，符合市场经济的一般规律。在坚持农村建设用地集体所有的前提下，中央《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》探索由农村集体经济组织统一将集体建设用地建设住房对外租赁，盘活了农民手中的“沉睡资本”，促进了集体土地优化配置和集约利用，拓宽了农民增收渠道，对集体产权部分权能对外流转进行了尝试。考虑到当前中国农村社会开放程度和农村产权制度改革的发展状况，全面放开对外流转尚不具备条件。现阶段应当对集体资产股份流转转让条件、转让范围进行限定，并在本集体经济组织章程中明确转让股权必须经农民集体同意，合理设置受让方的股权比例上限;成员转让的股权，在同等条件下本集体经济组织其他成员享有优先购买权。此外，还应当配套完善财政、税务、土地、社保和工商等方面的相关政策法规，在风险可控的前提下，审慎、稳妥地探索农村集体资产股权对外流转。

（四）坚持推进产权制度改革规范化，细化“三权”权能

“三权分置”的主要目的是实现经营权的自由流转。对农村宅基地则表现为所有权、资格权和使用权的区分。农村土地集体所有权强调的是集体经济组织这一特殊主体，对农村土地享有全部的所有权，其表现为对承包地发包、调整、监督、收回等权能。农村土地承包权是农村集体组织成员以家庭为单位对承包土地依法享有占有、使用、收益的权利，其权利具体表现为承包地维持权、征地补偿获取权（承包期内）、退出权、农地利用监督权。土地承包权是一种混合性的权利，其中既包含集体成员的身份权，也包含以土地为客体的财产权。土地经营权的享有具有一定的时间限度，权利享有仅包括耕作、收益等权利，具体到权能而言，主要涵盖生产经营权、收益权、抵押权、担保权等范畴。中央《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》规定，土地承包权转让应在本集体经济组织内进行，允许土地经营权对外流转、抵押担保。这在一定程度上既有效保护了身份性权利，落实了集体所有权，土地财产权能也得到了一定程度的释放。土地承包权的权利范圍和自主性要大于土地经营权，如果将土地承包权中的财产性权能进一步释放，将更大程度上满足市场环境下土地资源要素优化配置需要。“三权分置”前，《农村土地承包法》也为财产性权利流转制度创新预留了操作和尝试空间⑤。

五、成立“农村所有权人集体”

为进一步理顺农村产权关系，最大限度释放农村资源资产对经济的贡献率，可以在明确集体经济组织成员身份的基础上，成立“农村所有权人集体”，负责行使农村集体资产的所有权人权利。“农村所有权人集体”成立后永久不变，只减不增，即使承包权（资格权、股份权）丧失后，所有权人身份依然保留。这种身份权可以继承，也可自愿放弃，无继承人继承时可收归集体或分配给其他权利人。但在目前法律未作调整情况下不能转让、流转;继承后，继承人只能拥有被继承人的权利范围;放弃后，其相应份额平均分配给“农村所有权人集体”中的其他成员或收归集体所有（如图2所示）。

在遵循农村集体制度不变、土地集体所有权的底线不突破、“农村所有权人集体”固定不变的前提下，探索将土地承包权、宅基地资格权和集体资产股份权等权能进一步拆分为所有权和使用权权能，承包权、资格权、股份权中具有身份性权利的所有权固定不变，划归“农村所有权人集体”行使，不能对外流转，也不能用于抵押和担保。允许除所有权属性外的其他财产性承包权、使用权、收益权等对外自由流转、抵押。这些所流转的权能在一定程度上必须受制于所有权的约束，重大事项必须由“农村所有权人集体”依法依章程决定。这种制度设计既可以不突破当前法律法规的规定，又可以降低制度性交易成本;既确保了作为中国特色社会主义公有制重要组成部分的集体所有制，又在一定程度上实现了要素市场化配置的目标。

农村产权政策的调整，需要从法律上予以认定，以法律作为制度实施的支撑和依据。应当对现有的《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》等法律进行修订完善，在法律上对承包权、经营权进行细化明确，重新构建中国特色的所有权、承包权（资格权）、经营权（使用权）权能结构和权属边界，准确界定各项权利。特别要加强对土地经营权这一新设权利法律属性的研究探索。根据现有政策，经营权被赋予了抵押担保权能，具有一定的物权性质。将土地经营权界定为物权比界定为债权更为合理，更符合现代化经济体系要求和我国经济制度实际。一是赋予其稳定性，《合同法》规定租赁期限不得超过20年，超过20年的，超过部分无效。土地经营权被界定为物权，权利存续期间可以突破20年最高期限，以满足经营权人长期生产投入的需要，有利于稳定农业农村发展。二是赋予其对抗性，发生民事纠纷后，经营权人可以自己的名义独立起诉，有利于保护土地经营权人权利。三是经营权被界定为物权，可以规定经营权设立要通过登记公示发生效力，强化了权利进入市场的能力。

注释：

①《物权法》第一百四十七条：建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。

②《担保法》第三十七条：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有土地使用权不得抵押。

③《宪法》第十条：农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《民法通则》第七十四条：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。

④《物权法》第六十条：对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权。《土地管理法》第十条：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营管理。《农村土地承包法》第十二条：农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包。

⑤农村土地《“三权分置”意见》政策解读[EB/OL].http：//www.scio.gov.cn，2016-11-03。

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Property Right-New Impetus for Rural Revitalization

Xing Wei1，2

（1.School of Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088，China;

2.Xingtai People's Procuratorate， Xingtai 054000， China）

Abstract：The implementation of the rural revitalization strategy is an important strategic plan made by the 19th National People's Congress.The central rural work conference proposed that the key of rural revitalization is to improve the property rights system and the allocation of factor marketization.Property right is the new impetus for rural revitalization， it's also the most core and fundamental institutional supply in promoting the rural revitalization process in an all-round way. The property right is distinct agriculture，rural areas and farmers are living.The property right is clear，the development is unimpeded.From the point of the pilot reform of the target， contract right， the right of qualification and constituent elements of the basis of stock right， still has the power of the identity rights and property rights.The of property rights can be free flow， identity right is different.This kind of power can both restrict the realization of the element marketization disposition， and shake the foundation under collective ownership.If the identity right be attributedto power of ownership， establishingthe "rural collective ownership，" performance the ownership of power， can release free of property rightsto a certain extent， under the premise ofnot break through the relevant laws and regulations， we can reduce institutional trading costs， ensure that rural reform is neither break through the line of collective ownership， and achieve the goal of marketization configurationof elements .

Key words： property right， new impetus， separation of three powers division， rural collective property rights， collective ownership of rural areas