浅析地方政府推广街区制的路径选择

吴天宇

[摘要]我国城市住宅区的历史演变进程是由旧式的封闭住宅逐步走向新式的开放街区，当下地方政府街区制的推广对于政府、城市以及居民发挥着至关重要的作用。然而街区制的推广可以说是一个循序渐进、持之以恒的过程，其涉及治理主体之繁多、责任监督之复杂、法规依据之欠缺。因此，文章从地方政府的视阈出发，浅析了地方政府推广街区制的路径选择以真正实现街区制的有序推进和贯彻落实。

[关键词]地方政府；街区制；多元主体

随着我国城市化进程进入高速发展时期，2016年2月中共中央国务院正式提出了以拆除围墙为中心点的街区制。地方政府部门在城市规划的过程中进一步推广街区制，不仅有助于发挥多元主体作用进而促进阳光政府建设，而且有助于优化城市路网结构从而推动新型城市发展，同时有助于实现公共资源共享以实现提高居民的生活质量。因此，关于地方政府部门如何有序推动、有效推广街区制的研究则显得至关重要。

一、创新社区治理模式。提供优质公共服务

（一）革新治理主体，即由单一主体向多元主体、协同共治推进

在当前市场经济制度的框架之下，街区制涉及到包括地方政府、小区物业公司、小区开发商以及街道小区居民在内的多个利益相关者。经济人理性思维、搭便车行为普遍存在致使个利益主体间存在利益冲突，在某种程度上严重制约和影响了街区制的推广。因此，革新治理主体即由政府部门作为的单一主体转向多元治理主体，如表1所示，从而形成一种协同共治推进的良好局面则显得尤为关键。

第一，地方政府应当实现职能转型化，即通过深化行政体制改革由行政监督与管理职能逐步转向提供优质高效的公共服务职能。第二，小区物业公司应当实现职能服务化，其相关管理不能仅仅局限于物业维修、物业环境、物业安全等，而应当将服务理念深入其中。第三，小区开发商应当实现职能多样化，自身的职责而非仅仅局限于小区的规划建设。第四，街道小区居民应当实现行为规范化，作为居住生活其中的社区居民在享有自身权力的同时也拥有与之相对应的责任，因此需要承担起街区的协同管理责任。

（二）革新治理程序，即由政府规制向民主协商、参政议政转变

在传统的“两级政府、三级管理”城市治理体制之中，政府部门往往扮演着全能型角色与发挥着主导型作用。这种“大政府、小社会”的行政理念致使街区治理程序实际上变成了行政治理，在某种程度上也就导致了政府行政行为同街区自主行为以及市场主动行为相互脱节，偏离了既定的航道。因此，地方政府革新治理程序即由政府规制逐步向民主协商、参政议政转变则显得尤为关键。

一方面，在街区多元治理主体的框架之下应当实现协商程序的长期化、有效化，例如地方政府部门时常召开各方所关注的听证会、协调会以及咨询会等，最大限度地调动各方面、各层次的力量与智慧参与到社区治理之中。另一方面，在协商程序的过程之中应当实现协商制度的民主化、规范化，通过街区制下的多元主体间的民主协商和参政议政使得地方政府部门和人员能够及时地、有效地探听民情以及反馈民意。

二、落实地方政府责任。广泛接受社会监督

（一）及时回应社会公众需求，保护公众合法权益

对于政府部门而言，作为紧密联系、相互统一的行政权力与行政责任贯穿于其行政管理的一切组织部门，可以说权责统一不仅是行政法学的基本范畴，同时也是现代行政法的基本要求。因此，享有来源于社会公众的行政权力的地方政府必须积极履行对社会公众的行政责任，即及时回应社会公众的需求以保护公众的合法权益。

第一，地方政府部门在街區制相关的公共政策制定层面上应当拓宽并完善多元主体的利益诉求机制，理顺不同路径与不同环节之间的关系。例如，积极发挥社区治理在社会管理系统中的作用，通过发挥其自组织能力乔当处理街区居民的矛盾与纠纷，并且围绕与社区居民利益密切相关的民生问题促进各主体参与到街区各项事物的管理之中。第二，地方政府部门和人员应当增强自身的责任意识与服务观念，由内到外实现积极地、主动地建设责任政府与服务政府。例如，地方政府部门召开服务责任理念教育、推行绿色政绩考核机制等，从而实现由传统的政府本位向新型的社会本位与公民本位过渡和转变。第三，地方政府应当利用信息技术和网络技术推动电子化政府建设，信息平台的提供不仅有助于突破时间和空间的束缚，而且有助于实现信息的对称和公开，进而使得地方政府制定和执行的街区制能够同社会公众需求达到最大范围的相辅相成。

（二）健全内部外部监督机制，保障政策公正公开

有效的行政监督不仅有助于维护政令通畅、遵纪守法的行政秩序，而且有助于保障国家和民族的整体利益，同时有助于提升行政效率降低行政运行成本。因此，当下地方政府部门在推广街区制的过程之中需要做到健全内部监督和外部监督机制以实现保障政策公开、公正、公平的目的。

就内部监督层面而言，地方政府应当健全包括一般监督和专门监督在内的内部监督，使得具有普遍性的上下层级监督与具有特殊性的行政审计监察之间得以相互配合、相互作用。例如，地方政府部门应当改革街区制相关的行政审批机制，进一步理顺政府部门上下级之间、政府与市场之间的权责界限。此外，地方政府部门应当积极完善税务系统行政监督体制，使得其管理体制与运行机制公之于众广泛接受社会监督，从而实现地方政府税务治理体系与治理能力的现代化建设。就外部监督层面而言，地方政府应当积极发挥包括权力、党政以及司法机关、尤其是社会公众在内的外部监督的作用。健全的外部监督机制既是权力运行程序公开化、透明化的根本保障，又是衡量国家治理体系和治理能力现代化建设的主要标志，可以说它是地方政府有效推广街区制的重要前提和强有力手段。例如，随着当下信息化和科技化的高速发展和迅速推进，具有高效性和开放性的互联网媒体监督对政府部门和人员在推广街区制的过程中进行监察和督促，使得地方政府尤其是基层政府部门能够及时处理居民的申诉、控告与举报等，可以说已经成为了一支保障政策公正公开的重要力量。endprint

三、健全相关法律法规。完善街区制的准则依据

（一）厘清社区产权归属，确保公共资源共享。地方政府对于街区制的推广并非简单的拆除围墙，其中所涉及到的社区产权归属问题已经成为当下社会各界所关注的核心焦点。包括生产的外部不经济、消费的外部不经济在内的外部性产生的根源在于各行为主体问产权界定不明或是界定不当。《物权法》中规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，那么对于公共利益的界定范围以及界定依据该如何评定则显得尤为关键。例如当社区的围墙拆除之后，原本社区里道路的管辖、车位等是继续属于该物业公司和小区居民还是属于全体社会公众，在某些地区仍然尚未界定清楚。在某种程度上，社区产权归属不明导致了社区居民的私人成本以及社会交易成本同社区居民的私人利益以及社会交易利益的偏差甚至是背离，由此造成了社会资源配置的扭曲进而损害了社会公共利益。

第一，当下地方政府司法部门应当积极完善《物权法》等相关法律法规以实现厘清社区产权归属问题，使得私人成本与社会成本之间趋向同质化、等量化，进而正确审理相关物权纠纷案件以推动新型和谐街区的建设。第二，地方政府应当利用税收与补贴等经济政策优化小区物业、小区开发商、街区居民的外部不经济行为或是鼓励其外部经济行为。例如，对于去大院化以及合理规划小区的单位地方政府应当给予减免税额或是财政补贴，从而使得主体的私人利益与社会利益相等，这将大大有助于促进街区公共资源的共享以及街区公众合法利益的维护。

（二）强化城市街区规划，实现公共安全保障。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》）中提到了新旧小区的逐步推行以及城市道路的规划修改，但涉及到的大多领域属于原则性问题，缺乏实质性、具体性的法律法规。例如，当前在某些领域我国的法律法规仍然处于灰色区域甚至是空白区域，市场的白发性以及经济人理性思维的普遍存在会使得某些利益相关者在市场运行过程中钻法律的空子或是漏洞，从而导致了公共利益公共性的缺失甚至是违背。

一方面，当下地方政府司法部门应当以《意见》作为纲领性文件和改革方向，积极建立健全具体的、详细的城市规划法律法规，即完善街区制的准则依据以及强化城市街区的规划。例如，在不同的发展阶段以及城市区域，地方政府部门应当设定不同的规范准则，致力于实现将本街区的特色同城市规划的现实情形有效结合起来。另一方面，地方政府对于街区制的规划切忌“一刀切、一锅煮”，应当在实事求是、循序渐进的基础之上合理规划物业公司对于街区的安全管理问题。例如，街区由封闭式走向开放式导致了小区人口流动的加剧、治安事件的频发等，地方政府的交通部门则可以通过分流交通控制的方式，公安部门则可以通過重新调整警察与社区保安之间治安职责的办法，进而实现保障居民的公共安全以及维护街区的稳定。endprint