论煤炭清洁化利用中践行排放标准的相关问题

赵笑笑

[摘 要]以煤炭为主的能源消費结构是我国雾霾产生的主要原因。因此，加快制定煤炭利用过程中的排放标准成为我国煤炭清洁利用、缓解雾霾现状的重要措施之一。通过立法严格煤炭清洁化利用中的排放标准，运用法律手段指导国家治理PM2.5，是促进雾霾问题解决的重要举措。

[关键词]雾霾；煤炭清洁化利用标准；法律规制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.02.104

我国是世界上第一个提出治理PM2.5的发展中国家。在雾霾问题日益严重的今天，遏制雾霾的恶化趋势，解决雾霾下人民如何健康生产生活的问题已经刻不容缓，因此如何杜绝此类问题的发生成为我国环境治理的重中之重。

1 “雾霾”的概念与成因

1.1 “雾霾”的概念

雾霾是指各种排放源产生的污染物（气体和颗粒物，如 CO、SO2 、NOx、NH3 、VOCs、PM），在特定的大气环境条件下，经过一系列物理、化学过程形成的细粒子，并与水汽相互作用导致的大气消光现象。[1]

1.2 雾霾成因

雾霾污染的成因主要分为两点，可以归纳为“污染是元凶，天气是帮凶”。[2]

污染是元凶，指的是当前的雾霾之所以形成，与我国工业生产、居民生活中的大气污染存在密切的联系，且属于主因；天气是帮凶，指的是当前的雾霾之所以形成，与冬季以及特定年份的气候条件存在一定的关联性，但是天气层面的原因只是形成雾霾污染的辅助原因……

大气污染本是由人类活动造成，人类的活动又受到主观意志的支配，因此“污染是元凶”存在探讨的必要性，即有必要分析究竟是哪些行为促进了雾霾的形成。为了回答这一问题，必须对雾霾的成分有一定的了解。中科院的最新研究成果显示，化学燃料燃烧排放，是形成 PM2.5 的主要污染物来源，其他污染物来源则处于次要地位。该项研究的具体数据是，PM2.5 的成分分别是土壤尘、燃煤、生物质燃烧、汽车尾气与垃圾焚烧、工业污染和二次无机气溶胶，贡献分别为 15%、18%、12%、4%、25%和 26%，其中，如果将燃煤、工业污染和二次无机气溶胶（气溶胶，是对悬浮在大气中的固态或液态微粒的统称）三个来源合并起来，化石燃料燃烧排放成为 PM2.5 污染的主要来源。[3]

2 我国燃煤排放标准及施行现状

2.1 我国关于燃煤标准的立法内容

在我国现有的国家大气污染物排放标准体系中，按照综合性排放标准与行业性排放标准不交叉执行的原则，锅炉执行 GB 13271—91《锅炉大气污染物排放标准》、工业炉窑执行 GB 9078—1996《工业炉窑大气污染物排放标准》、火电厂执行 GB 13223—1996《火电厂大气污染排放标准》、炼焦炉执行 GB 16171—1996《炼焦炉大气污染物排放标准》《大气污染物综合排放标准》1.2.1，国家环境保护局/国家技术监督局1996年4月12日发布，1997年1月1日起实施。，并且地方政府通过实际与国家标准相结合，不断细化标准，也已出台实施各地方关于燃煤产生大气污染的排放标准。由此可知，我国关于防治燃煤产生的大气污染的立法已相当细化、规范，我国政府对改善与保护人民的生态环境与生活环境有长远计划及严格要求。

2.2 我国关于燃煤产生的大气污染治理标准的施行现状

首先，虽然我国从中央到地方已经制定了一套相对完善的大气污染排放标准，但在实际执行中，标准的实施并没有达到预期成果，总的来说就是计划多而达到目标的寥寥无几。以《大气污染防治法为例》，立法的目的是保护大气环境。但就目前而言，我国仍会出现长时间广范围的严重空气污染，与立法初衷背道而驰。而在科技社会不断发展的现在，不断有新的大气污染源出现，而对于这些污染源我们的立法实际上并没有约束管制，例如灰霾污染，在立法中就没有进行规制。再者来说，在立法对煤炭燃烧排放的大气污染物进行高标准的限制时，监管部门并没有与之相配的监管体系，也没有形成机动有效的监管系统，以至于企业的违法排放行为实行多日才会被发现。而且，在监管中，政府对这些公司进行的违法处罚往往与其对环境污染的后果不成比例，而无法实现法律所应该有的威慑作用，导致立法目的无法实现。

3 我国燃煤标准出现此状况的原因

3.1 煤炭清洁化利用的技术推广不足

对比中、美、欧燃煤电厂烟尘、SO2 和NOx 的排放限值发现，中国国标2011年中重点地区大气污染排放限值已达到国际先进甚至领先程度，中国超低排放标准在3项污染物排放限值上均严于美国和欧盟标准，[4]由此看出我国关于煤炭燃烧排放限值的立法标准已经达到甚至远高于发达国家的标准。而我国的雾霾问题没有解决的原因之一在于没有将与标准相匹配的燃煤废气废物的处理设备及技术推广开。没有推广开的原因有几点：第一，超高标准废气处理设备成本昂贵，多数企业不愿承担额外的成本支出；第二，监管部门没有严格按照国家标准对有大气污染排放的企业进行监察，依靠企业的社会道德要其主动安装设备成效甚微；第三，社会对燃煤的巨大需求往往会催生出一批不合格企业违规上岗，这些企业本身经营成本小，且没有政府及社会资金支持，很难在保证产能的情况下进行设备的升级。

3.2 政府对于大气污染标准细化不足

虽说国家对于大气污染防治有了超高标准，但如何实现这一标准还需政府继续细化规定。但地方政府在将上位法进行本地化的时候，没能结合本地企业及地方情况进行合理细化，容易使法规流于形式，以文件落实文件，以法规践行法规的实现。

3.3 政府责任划分不明

现存的环境污染问题，多是超越行政区划的多区域问题。在进行污染治理的时候，“以邻为壑”的现象仍存在，政府的责任分配不清，使环境问题治理反反复复，得不到根治。尤其像大气污染这样的问题，不是某一省某一区域就可以解决的问题。endprint

4 严格煤炭燃烧排放标准的实施

4.1 在政府层面

我国关于环境的治理多采用惩罚机制。政府应从财政中划拨部分资金辅助排放企业进行设备更新换代，并对积极响应更换处理污染排放的企业进行奖励。在面对成因复杂、解决方法复杂，治理时间长的环境问题时，惩罚与奖励机制相结合会大大增强企业参与环境治理的积极性，更便于政府政策的实施。另外，应在监管体系中增加公民参与的部分。大众作为社会生活的参与者，往往是环境变化的第一感知者。通过鼓励公民积极参与环境保护，政府能在第一时间知晓受污染的地区，能在污染出现伊始遏制污染的源头。

4.2 在法律层面

4.2.1 在立法上

首先，立法者应前瞻性立法，追踪关于大气污染防治的科研成果，及时更新法律中滞后或者空缺的部分。其次，在立法上增加企业的违法成本，在企业的社会道德功能失效的情况下，通过立法的强制规范是必须的。再次，立法时应将立法的重点从减少污染量的方面转移到直接实現立法目的上来，即将减少大气污染量转变为空气质量达到某一标准。最后，在立法时广开言路，了解社会对于环境保护的需求。同时扩大环境公益诉讼的主体范围，公民让他们监督企业和政府，既能体现公民的民主权利，也利于国家环境保护。

4.2.2 在执法上

立法严格标准、确定细则，使执法者有所依据。在政府层面上，遏制政府“唯GDP”的方法论，使政府在企业引进与管理中，先行排除部分重污染企业。另外，政府应将行政执法的力度转移到正确的道路上。由上文可知，雾霾的主要污染物为化石燃料燃烧，政府不应一味对机动车进行管制，从重污染企业入手才是合理的方式。[5]

5 结 论

我国是以煤炭资源为主导的能源消费结构，国家制定了高标准、严要求的法律规范以保护大气环境、遏制空气污染物排放，其中包含众多煤炭清洁利用的排放标准，但是，我国面临的大气污染问题依然严峻。在此情势下，想要解决环境问题，国家不仅要加强立法规范，还要加强对煤炭利用排放标准的践行力度，在实际上实现环境保护相关法律的立法目的，从而推动雾霾问题的解决。

参考文献：

[1]王伟光，郑国光.应对气候变化报告（2013聚焦低碳城镇化）[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[2]孙鹏举.我国雾霾污染法律治理研究[D].太原：山西财经大学，2014：5.

[3]王春燕.雾霾天气引发的法律思考[J].新西部：理论版，2013（10）：87.

[4]解然，杨昆，石峰.推动我国环保标准“走出去”的思考与建议——以火电行业为例[J].环境保护，2017（5）.

[5]孙鹏举.我国雾霾污染法律治理研究[D].太原：山西财经大学，2014：23.endprint