江苏省住房改革面临困难分析及建议

熊亮亮　吴芸芸

[摘要]“十二五”期间，江苏省通过一系列的住房改革措施，基本实现城镇居民“住有所居”。为了推动“住有所居”向“住有宜居”迈进，并进一步解决外来人口的住房问题，现急需将住房改革成果进一步深化。文章从回顾江苏省住房改革历程出发，结合实际，研究住房改革遗留问题，发现深化改革所面临的困难并给出相应的建议。

[关键词]住房制度改革；住房保障；住房条件

[DOI]1013939/jcnkizgsc201801080

随着住房改革的不断深化，江苏住房发展进入一个崭新阶段，房地产市场得到了快速发展。江苏基本解决住房供应总量不足的问题，解决了城镇低收入家庭的住房保障问题，基本实现了城镇居民“住有所居”。但是作为发展强省的江苏，外来人口数量巨大，而且每年都以较大幅度递增，这些外来人口的住房保障问题并未得到切实有效的解决。2016年2月2日，国务院印发的《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中指出，要以满足新市民（以外来人口为主）的住房需求为主要出发点，建立购租并举的城镇住房制度。2016年9月30日，国务院办公厅印发的《关于推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》中指出，将进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。在此背景下，江苏急需采取有效措施，以解决数量庞大的外来人口的住房问题。此次江苏的住房改革任务艰巨，所面临困难也更加大。

1江苏住房改革发展历程回顾及现状分析

1978年9月，中央提出解决中国住房问题的基本思路，调动个人的积极性，国家和个人共同努力解决住房问题，至此我国住房改革正式开始。江苏省从改革开放以来，住房改革历经30多年，主要有以下几个阶段。

11试点探索阶段

20世纪80年代，江苏省住房改革的第一个十年，是处于试点探索阶段。常州市和镇江市作为首批房改试点，主要采取新建住宅补贴出售、旧宅折价出售、“提高租金，增加工资”、个人购房支付1/3房款，单位补贴2/3房款等措施，以促进个人买房。

在第一个十年房改阶段，由于多种原因，住房改革方案并没得到真正的出台实施。江苏各城市大多以摸索试水的方式进行改革，并未建立一个较为合理的住房制度。

12住房创新阶段

到了20世纪90年代，江苏省住房改革进入了第二个十年。该阶段在第一阶段的基础上，总结教训，改变以往传统的住房改革观念。首先，转变住房改革观念，纠正先改先吃亏的错误思想，改变先从个别市县试点突破的做法，由11个省辖市共同联动起步房改。其次，通过建立住房公积金、提租补贴、新租公房交定金、职工买房优惠、住房基金制度等措施，逐步建立由国家、单位和个人共同合理负担的住房新机制。

本阶段房改是江苏省住房改革创新前进的一大步，是江苏房改起步工作的标志，为全国住房改革的全面推进提供了经验。

13住房保障阶段

1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加强住房建设的通知》中明确指出，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房。江苏省各市先后制定出台廉租住房实施方案，并对廉租住房的面积标准和装修标准进行了严格控制。

2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中指出廉租住房保障范围扩大到低收入住房困难家庭。截至“十二五”末，江苏省基本上解决了城镇低收入住房困难家庭的住房保障问题。

江苏省经历从探索到创新再到保障的住房改革历程，逐步形成了较为完善的住房改革制度。但随着城镇化进程的不断推进，越来越多的外来人口涌入城市，对城市的住房保障系统造成了巨大的压力，这也是现时期江苏省在住房改革道路上面临的一个崭新的问题，亟待解决。

2住房改革面临的困难分析

在新时期，江苏省住房改革面临新的问题，解决的根本之道就是不能走老路，要创新。这将面临巨大的困难。

21保障对象过多

新时期江苏省住房改革将要解决的问题是新市民住房保障问题，对于新市民范畴的界定较为广泛。新市民主要包括：一是非本市户籍的外来务工人员；二是本市户籍的刚毕业在本市工作的学生。这两类群体人数众多，而且层次不一，对于住房条件的需求差异较大，众口难调。比如，学生在选择住房会考虑价格、位置、配套等因素；而农民工则考虑的是价格，住房条件只要满足基本居住条件即可；还有一些收入较高的外来工作人员则希望能入住在较为高档的小区。综上所述，在住房改革过程中不仅在住房质上难以保障，不能制定较为统一的保障标准，甚至由于人数众多，连在住房量上都难以为继。

22供求失衡

在现有房地产市场上，虽然供求在总量上基本均衡，但针对特定人群却呈现出较为严重的供求失衡。首先，从开发商角度上讲，江苏省每年都有一定量的新增竣工面积，再加上前几年房地产市场低迷时的库存，市场上的总供给量是非常高的。但是新市民这一群体大多为收入较低，短期内不具备购买住房的能力，还有部分人群根本就没有购买意愿。而开发商为了赚取合理的利润和快速回笼资金，是不可能以较低的价格出售房屋或者自身持有进行出租。其次，从住宅投资投机者角度来讲，其就是利用房地产商品增值的特性，赚取价格差，同样也是没有低价出售或出租的可能。最后，从普通房东的角度来讲，大多数人都是愿意将房屋出租给收入较高或者是本地人，其对外来人口特别是低收入人群有着一定排斥性，而新市民又恰恰是他们排斥的那一特定群体。因此，市场上闲置或者供应的房屋总量很多，但能切实解决新市民问题的却很少。

23政府部门协调难

由上面分析可知，解决新市民住房问题光靠市场机制自身来调节是行不通的，必须也要依靠政府这只看得见的手进行宏观调控。政府也实行了若干政策，如允许改造房屋、改变原有房屋用途，鼓励工业商业用房转变为住宅等手段，来增加市场上的有效供给。但实践证明，成效并不显著，这主要是因为这些手段政策在执行过程中政府各部门之間的协调不够。增加供给措施的执行缺乏足够的法律规章的支撑，使得各部门在执行时畏首畏脚。而且在改造房屋，改变用途时涉及部门较多，也没有配套的规范标准，各部门之间就不知该如何配合。endprint

住房改革涉及众多部门，而从事住房改革工作的却只有一个部门，这使得部门之间的合作更加难以得到实现。

24市场难以规范

新市民的需求要得以解决，根据该类群体的特征，租赁市场是一个有效的工具。但现时期江苏省乃至全国，租赁市场都是一种非常紊乱的状态。租赁行业门槛较低，导致市场上租赁中介繁多，鱼龙混杂。各中介机构之间为了业务，采取不正当竞争手段打价格战，甚至违反行业规范。许多不正规中介机构为了保证利润，逃避税费，不惜违反法律法规。政府主管部门有心无力，没法有效地进行监管和打击违规行为。除此之外，租赁市场上还充斥着数量更为庞大的个人出租行为（房东自行出租，没有正式备案），政府就更加无能为力了。

3对策建议

31逐步建立健全租赁市场监管体系

租赁市场是解决新住房改革问题的有效办法之一，要想利用好租赁市场就要将市场紊乱现象治理好，因此，要建立一個健全的租赁市场监管体系。首先，要设立一个专门的租赁市场监管机构，负责监督管理行业运营并处理租赁活动纠纷，以保证租赁双方以及中介机构的合法权益。其次，完善租赁合同登记备案制度，要做到有法可依。再次，加强对住房租赁机构的租赁合同备案的要求。复次，完善行业规范标准，提高租赁行业门槛，提高从业人员素质。最后，联动其他部门，共同打击租赁市场上的违规行为。

32出台相关政策制度

住房改革的顺利推进必须要有相应的政策支持，从一些发达国家房改经验来看，政府需要出台以下政策。第一，对空置房屋进行征税，促使房屋持有人为租赁市场投入更多的房源。第二，对租赁收入和租赁支出执行减税或免税政策，以提高出租人的积极性，增加承租人的消费能力。第三，针对新市民制定购房或租房补贴政策，以解决其居住基本需求。第四，降低土地成本，鼓励开发企业新建租赁住房项目。第五，逐步降低现有享受教育医疗等公共服务的限制条件，使得租赁户和产权人能享有同样的权利。

33多部门联动

住房改革是一项关系民生的重大项目，需依靠多部门协作共同完成，仅仅依靠房地产主管部门是很难出显著成效的。因此要在国家层面协调各部门，联动推行房改，以保证房改的顺利进行以及取得显著成效。

参考文献：

[1]徐益民芳林陈叶（上）—房改与房地产业那些事[M].南京：东南大学出版社，2013

[2]江苏省住房，城乡建设厅省住房和城乡建设厅关于做好“十三五”城镇住房发展规划编制工作的通知[EB/OL].[2015-06-23].http：//wwwjscingovcn/web/showinfo/showinfoaspx？infoid=572073d9-e177-46e4-b34e-9f05647b1f17

[3]孙露我国城镇保障性住房制度分析[J].现代商贸工业，2016（21）.endprint