城郊地区失地农民就业问题与路径重构研究

■刘健

现代化的过程包含着工业化和城市化的过程，工业发展和城市对外扩展都依赖着国家对于土地的征收。2016年底，中国城市化率为57.6%，预计到2020年达到60%，如此快速的城市化进程其代价就是衍生出大规模的失地农民群体。由于中国经济发展非均衡性以及失地农民个体有其特殊性，无法给予每个失地农民最契合的安置方式，许多人在失去土地的同时也失去了维持基本收入来源的务农工作，成为“种地无田、就业无岗、低保无份”的城市边缘人。

就业是民生之本，对失地农民发展具有重要意义，在促进其融入社会生活、有效规避社会风险等方面发挥着举足轻重的作用。即使是城郊失地农民的就业，也会受制于自身技能、搜寻成本、劳动力市场信息不对称和择业观念因素。因此，如何完成城郊失地农民就业问题的路径重构，如何实现就业稳定、收入增长以完成新市民的转型任务，如何在土地征收后促进城郊失地农民生活质量提高，显得尤为重要。

一、内涵界定

（一）城郊地区失地农民

以与土地联系强弱程度划分，我国失地农民应分为两大类：其一是土地主要用于农业生产的中西部中小城市失地农民；二是土地已经完全或者即将完全用于工商业用途的大中城市郊区和沿海发达地区的失地农民。前者占据农民群体中的绝大多数，后者占据农民群体中的少数。失去土地意味着农民失去获取物质资料的基本途径，会对他们的就业、生活产生冲击，不过由于城郊失地农民能够享受到土地在转型过程中产生巨额的增值收益，他们可以获得货币补偿、住房安置以及社会保障安置等。在征收土地与征地补偿双重因素作用下，城郊失地农民的就业行为究竟呈现出何种现状与趋势，值得深思。因此本文以第二类失地农民作为研究对象。

此外，城郊失地农民为在土地被征收之前依然从事农业劳动以获得农业收入的失地农民，该群体内部可细分为纯农户和兼农户，即务农之外不再从事其它工作的农户和既务农又在二、三产业中从事非农劳动的农户。

（二）土地与就业

代际分工为基础的半工半耕模式是当前中国农民较为典型的家庭生计模式，农民家庭中年长的人在家务农，年轻的人外出务工，家庭能够得到两份收入。城郊失地农民所掌握的土地具有区位特殊性和不可移动性，正因为这两种特性使得该区域农民较早的受到工业化城市化进程的冲击，与土地联系程度变得十分薄弱，年长抑或年轻农民在进行农业生产活动同时也主动加入到当地的二、三产业中以获得非农收入，并且家庭收入以非农收入为主。因为非农工作的存在，失去土地并不意味着失去工作；但如果失去非农工作，失地农民就意味着失业，无法再以务农谋生。这样来看，城郊和农村失地农民在就业方面依然存在着一定共性，失去土地不仅意味着失去了一份稳定收入来源和生存发展权益，还会让自己的生产方式、生活方式、社会资本、亲缘地缘发生最彻底的变革。不过城郊失地农民依然存在着特殊性，如非农技能相对熟练、失去土地获得货币赔偿、择业观念较为灵活等。因此，把握城郊失地农民就业方面的特殊性，妥善进行用工安置，重点是保证就业稳定性；促进职业能力开发，实现生活的可持续性发展；转变落后“小农”意识价值观，加快树立自主择业观念，与时俱进。

二、城郊失地农民就业问题现状分析

城郊地区由于较早的受到工业化城市化冲击，年轻劳动力最初没有学习农业生产技术，就直接投身到非农工作中，由于工作性质不属于农业，因此失去土地工作也不会受到冲击；当前在城郊地区从事农业收入的劳动者基本上为家庭年长者，并且愈来愈多的年长者在农忙时节务农而在农闲时会选择加入二、三产业从事非农工作以取得非农收入，那么土地被征收就使这部分农民失去了农业工作，仅剩下二、三产业中的非农工作。城郊失地农民的就业问题研究对象应为在土地被征收之前依然从事农业劳动以获得农业收入的失地农民，该群体内部可细分为纯农户和兼农户，即除务农外不从事其它工作以及除务农外在二、三产业中从事非农劳动。

（一）就业缺乏稳定性，就业率不高

就业缺乏稳定性属于兼农户的主要问题。失地农民虽然在失地前也从事非农工作，但是绝大多数都是脏乱、危险和辛苦的工作，工作环境差且收入低，只因在有农业收入的保证下，农民以“多挣一点算一点来贴补家用”想法居多。但是，土地被征收随之农业收入消失了，单纯依靠非农工作来养家糊口导致家庭生计支出捉襟见肘，失地农民想获得一个正规体面且有可观收入的非农工作，这时频繁搜寻变换工作成为一个显著的特征，就业的稳定性受到冲击。另外一个不容忽视的问题，农民在农忙时进行农业生产活动，农闲时才能从事非农工作，农民在时间安排上也不会让他们能找到足够稳定的工作，因为他们的非农工作时间就极其不稳定，从这点看来这些农民所从事的非农工作多半以拾遗补缺的服务业、非正规就业为主。以上两方面可以得到清晰的认知，失地农民的就业缺乏稳定性。

就业率不高是纯农户的主要问题。纯农户在失地前没有从事过非农工作，劳动者自身也不具备非农工作的相关技能与经验，因而农地征收后被迫选择进入到非农工作领域。纯农户由于自身原因以及劳动力市场中充斥着对于纯农或兼农户高标准专业技能的苛求，劳动力供给高于需求导致纯农户的就业率十分低下，可持续生计受到严重打击。

（二）就业质量低、隐性失业逐渐显性化

无论是纯农户还是兼农户，失地农民群体的就业表现出质量低、隐性失业现象愈加严重趋势。不少城郊地区对失地农民安置方式中没有就业安置，即便有就业安置的地区，地方政府与当地企业的安置能力十分有限，失地农民能够找到较为体面、收入稳定且内心满意的工作非常困难。政府为降低失业率，缓和社会矛盾，急于给失地农民安置工作；失地农民则要面对无法取得务农收入且不从事非农工作就失业的现实情况，也急于搜寻着工作（有收入即可），一般会以牺牲一定权益为代价，如降低工作标准、减少工作福利、工作环境恶劣等。

隐性失业是一种经济学现象，多出现于发展中国家，只是表现为员工收入减少、福利减少甚至取消、缩减工时等工作安排。城郊地区的城市化虽然会带来产业结构的变化，二、三产业迅速发展随着提供了就业岗位，但是由于失地农民自身素质与非农技能的原因导致无法与这些岗位进行匹配，这些岗位多半被当地没有从事过农业劳动、非农技能相对较高的年轻人所占据，进而使得失地农民只能从事园林绿化、公路环卫、卫生保洁等对于技能要求较低工作。即便如此，劳动力市场也是供不应求，就业人员远超实际需求，相关单位为了能够保证盈利顺利运营，不得不降低员工工资、减少福利项目开支来缩减劳动力成本，致使隐性失业现象愈发严重。

（三）失地安置方式与就业意愿

就业意愿作为劳动者意识活动的内容，对劳动供给具有反作用。失地农民的就业意愿会影响其再就业行为，而就业意愿又会受到年龄、教育程度、健康、年收入、征地补偿以及社会保障等因素的影响，具体表现为年龄小、月收入低、受教育程度高、身体健康、征地补偿低以及社保更不健全的失地农民就业意愿高；反之，则低。年龄、月收入、受教育程度和健康既是影响失地农民就业意愿的因素，也是农民甚至市民的影响因素。城郊失地农民是失地农民中的特殊群体，因为土地特殊区位以及国家过紧的建设用地供给政策，农用地转变为城市建设用地的过程中产生巨额的增值收益，城郊失地农民因而能够享受“农转非”的收益。失地农民的土地被征收后，可以获得一大笔可观的货币收入、几套住房以及用安置补偿款购买的社保，极大地提高了城郊地区失地农民的物质财富。结合近几年的文献与调查，城郊失地农民以征地补偿款、房屋出租以及领取失业救济金来获得生活来源的占比逐年增加，失地补偿机制对失地农民就业意愿缺乏积极的激励举措，致使失地农民对于补偿机制的过分依赖。一次性货币补偿、失业保险金当超过失地农民自身劳动就业价值时，就会抑制他们在劳动力市场中的劳动供给行为，进而退出劳动市场造成劳动力资源的巨大浪费，阻碍当地人力资源合理利用，不利于经济的发展。

三、城郊失地农民就业问题解决难点分析

城郊失地农民就业现状与广大内陆地区失地农民存在着差异性，由此带来的解决难点也有自身的特殊性，以下从失地农民自身因素、经济因素和政策难点三方面具体阐述。

（一）失地农民自身难点

首先，就业观念决定着就业方式的选择，数千年来的传统农耕生产方式使失地农民形成独特的思维方式、就业择业观念，具有相对封闭性与保守性。长期的城乡二元经济结构造成农民自卑消极的心理暗示，似乎自己无法改变命运只能听天由命，被动守成有余而主动进取不足。上述原因致使“农民”转变为“新市民”身份之时，失地农民短时间不能适应由务农向务工的工作性质转变，对新生活产生抵触、消极对抗以及失业斗争等方式，落后的就业观念阻碍失地农民的产业意识转型和产业技能转型。

其次，从劳动者就业技能角度分析，不论纯农户与兼农户的失地农民都长期从事与农业相关的生产劳动，兼农户相对于纯农户来说，非农生产技能要娴熟些，但也不至于相差悬殊。总体地说两类农户非农技能水平与文化素质偏低，失去土地后在谋求工作时缺乏足够的竞争力，不能胜任有非农技能要求的工作需要，形成结构性失业或者不得不选择一些收入工资不高、准入门槛低、可替代性强的工作以致形成隐性失业现象。这种岗位无论是工资收入还是社会认可层面都不能满足城郊失地农民的实际需求。非农技能水平过低既是城郊失地农民就业稳定性低原因，也是隐性失业现象愈发严重的原因，制约着城郊失地农民就业问题的解决。

最后，上述的就业观念落后与就业技能欠缺，都是土地征收前小农生产方式决定的，有一定程度的不可避免性。但是失地农民在得到征地补偿后，只顾短期物质享乐从而产生对就业行为的抑制作用，无法树立长远、可持续就业观念，没能实施对自我有效的就业培训，则是在土地征收后农民自身因素导致的。城郊失地农民对于政府专门设置培训部门组织的或外包给社会专业培训机构组织的培训活动，他们的积极性显然不高，与项目制定的期望大相径庭，造成资源不小浪费。因此，就业观念扭曲、缺乏正确培训意识，也是城郊失地农民就业问题解决难点之一。

（二）经济难点

城郊地区农村较为分散、农户不集中，无法产生规模效益，因此造成当地的基础设施较为落后，加之区位的劣势、规划前瞻不足，使得城郊城市化水平与城市相距甚远，吸引国企、民企、外资等企业到当地投资能力欠缺，不能有效拉动经济增长，以致经济发展不足以实现当地产业结构、产业布局的优化升级，乡镇、新兴企业吸纳失地农民的能力不足，不能提供给失地农民一份收入相当、稳定性高的非农工作。

乡镇企业作为解决失地农民再就业的关键，由于其自身发展的局限性制约了功能的充分发挥。其一，乡镇企业发展相对于城市化的平面推进有其滞后性，也就是说城市化进程推进到城郊地区在先，乡镇企业发展扩张在后。乡镇企业就业容量受经济发展水平所影响，与土地征收政策无关，不能伴随着失地农民数量的骤增而增大容量；其二，乡镇企业追求经济效益，为了提高自身竞争力，必须加强技术革新与高端人才征募。技术革新需要购进更智能的生产设备与配备更高素质的劳动力，所需的高端人才与失地农民的匹配程度不高，两方面都不利于吸纳更多的失地农民。

（三）政策难点

政策难点主要分为两个方面：一方面是政府对于当地经济产业结构的引导与规划，另一方面是由于城郊土地的非农使用产生巨大的增值收益，土地赔偿金数额与就业意愿存在着负相关性，阻碍城郊失地农民劳动力供给行为。

一个地区的产业类型、产业结构主要是受当地经济发展水平决定，但是政策的引导与支持也会对于产业类型与结构产生影响。城市化工业化作用范围扩大的城郊地区，使当地的产业结构重新调整，即第一产业比重下降，二、三产业比重上升，尤其是第三产业中高新产业、服务业。地方政府为促进产业结构优化升级，更好更快地实现经济发展的需要，对于高精尖产业提供政策优惠与支持，如加大基础设施建设税收减免、改善交通环境。这些产业不能有效吸纳失地农民，为他们提供更多的岗位，就业问题没有得到很好解决，结构性失业问题依然存在。相对于高新技术产业的发展，当地政府更应思考如何构建出科学合理的产业结构比例，如何对乡镇企业等可以为失地农民提供匹配就业岗位的企业提供政策支持、鼓励和引导，这是解决城郊失地农民的政策关键所在。因为这些企业可以为失地农民提供更多的就业岗位，吸纳能力强，很好地发挥蓄水池与稳定器的作用。

对城郊失地农民采取的是货币、住房与社保安置相结合的补偿方式，由于城郊地区特殊区位原因和国家偏紧的土地供给政策，这地区失地农民可以享受到土地农转非而产生的级差收益，失地农民在土地征收后能够得到一笔可观的货币收入、每月通过出租房屋收取房租收入以及达到退休年龄领取的养老保险收入，三笔收入合计起来要比之前务农务工收入要增长好几倍。与非农工作相比，不少失地农民的就业意愿没有先前强烈，积极性受挫，逐渐产生退出劳动力市场的想法。地方政府部门如何在征地赔偿与失地农民就业意愿之间寻找到一个平衡点，能够保证农民失去土地获得赔偿之后依然愿意进入劳动力市场以提供劳动供给行为，积极性不降反增。这是政策难点中的又一关键因素。

四、城郊失地农民就业路径重构

城郊地区失地农民就业层面存在着就业观念扭曲与就业目的模糊、政府培训缺位与失地农民异质性特征明显、政策促进就业不足等问题，城郊失地农民就业路径重构需要多管齐下，共同构建新的就业路径。

（一）树立正确就业观念

由于较早地受到来自城市内部向外扩张的工业化城市化力量冲击，城郊地区相较于传统农村地区保守封闭的自然经济的解体更为提前、更为充分。城郊地区部分农民在从事农业劳动同时，利用农闲时间加入到非农工作中，成为所谓的“兼农农民”；剩余部分农民依旧以务农作为全部劳动，没有在非农劳动领域进行劳动供给，即“纯农农民”。非农户可以获得务农和务工双重收入，因此他们生活质量对比于纯农户要富裕。这样使非农户的比重骤增，许多城郊地区农户几乎都已成为兼农户，单纯依靠农业收入的家庭基本上不存在。土地征收行为给城郊地区农民（已基本为兼农农民）带来巨大冲击，首当其冲的就是失地农民的就业观念。长期的城乡二元结构让农民伴有与生俱来的弱势观念，没有土地无法取得务农收入作为生计保障，单纯依靠非农收入来实现家庭再生产，城郊地区经济迅速发展伴随而来的是生活成本的增加，双重因素以至失地农民未来生活面临着严峻考验，自卑心理与消极的自我暗示蔓延心头，影响失地农民个体对新社会环境的融合意愿和融入程度。

因此，只有先转变失地农民对于就业整体看法，树立正确的、积极的、可持续生计的就业观念是城郊地区失地农民就业路径重构的重要前提。首先，失地农民真正从内心里接受从“农民”到“新市民”的角色转换现实，加速融入到重塑的生存格局之中，要积极面对来自身份、生产生活方式、人文社会环境等方面变化，消除自卑与消极的自我内生心理。

其次，失地农民需要更新就业观念，彻底改变在劳动力市场中只寻求工作环境好、职业声望高工作的“面子思维”。结合城郊地区经济发展情况与劳动力市场就业现状，考虑失地农民个体的优势与长处，打破“固定地点、固定内容、固定收入、固定时间”传统就业观的桎梏，不要盲目执着正规就业。在充分发掘失地农民自身的潜能与兴趣的前提下，适当地投入到非正规就业领域，诸如学生托管机构、家政服务机构、空巢老人日常护理机构等。通过自主择业与自主创业等方式，灵活地、务实地实现劳动力再就业。

再次，继续发扬艰苦奋斗的劳动品格，切忌因享受土地增值收益而小富即安、好吃懒做、坐吃山空。不少城郊地区农民为了能够在土地征收过程中攫取巨大的增值收益，不惜铤而走险。如与当地黑势力传统勾结、威逼利诱当地政府官员与开发商、不顾生命危险甘为钉子户，这不仅会加大失地农民自身安全隐患，严重地会因违法而受到法律的制裁。城郊地区失地农民要打消企图成为土地食利阶层的念头，坚信一分耕耘一分收获，将数千年农业劳动中所形成的吃苦耐劳、勤劳简朴的优秀品质保持下来。

（二）构建失地农民就业培训体系

人力资本理论认为，人力资本是凝结于人自身的一定技能、体能和知识水平的总和。一般而言，对个人的教育与培训室人力资本领域研究的重点命题。通过正规教育、在职培训、经验传授等途径有助于城郊失地农民个体非农技能的提高，进而增加其在劳动力市场的竞争力。人力资本存量低、人力资本结构失调是城郊失地农民的现实情况，具体表现为文化素质水平普通较低，接受专业技能培训比重偏低；失地农民的教育程度、学位类型与劳动力市场需求不匹配，职业技能与产业结构、产业类型不匹配，造成失地农民结构性失业。基于人力资本理论，城郊失地农民群体由于人力资本存量与结构原因，且无法再进行正规教育、难以组织技能培训与经验传授，缺乏有效的成长机制，由此将导致其长期陷于“次级劳动力市场”与“低技能陷阱”的泥淖中。因此，加强职业非农技能培训，完善就业服务机制，构建城郊失地农民就业培训体系是实现就业路径重构的关键环节。

由于能够享受土地非农使用的增值收益，城郊失地农民群体内部就业意愿存在着分化现象且愈发显性化，即部分城郊失地农民因为所获得的土地补偿金高于“自身价值”时，就会选择退出劳动力市场，不愿提供劳动。这部分农民更不情愿耗费自己的时间与金钱进行技能培训、正规教育等方式的人力资本投资。基于此，城郊失地农民个体并不是普遍具有强烈学习愿望和对专业技能渴求的，存在着异质性特征。另外，构建就业培训体系不仅从政府投资视角来考量，也引入城郊失地农民个体消费视角来进行比较分析。

基于政府投资视角，首先政府应该在土地征收过程中与征收后深入失地农民还迁社区开展就业宣传活动，提高失地农民对于就业劳动与人生价值的认识，继续保持发扬农业耕作中艰苦奋斗的道德品格，从意识上帮助城郊地区失地农民摒弃不劳而获、贪图享乐的念头，完成思想上的重塑。应结合身边个案分析人力资本投资的成本与价值回报收益对比，提高失地农民对职业技能培训的认知度与人力资本投资意愿。其次，政府预留部分土地赔偿金作为技能培训专用经费，开展长期的、稳定的、专门针对城郊失地农民群体的技能培训活动。这里需要注意的是，政府部门应将就业权让渡给失地农民，由过去的就业请求权转变为培训支配权，告别过去政府部门“一言堂”“拍拍脑子”的课程设置、时间地点安排，重现技能受众与劳动力市场的实际需求。将就业培训具体事宜写入征地补偿合同，城郊失地农民可以灵活选择培训机构、培训时间、培训技能、培训费用等具体内容，这样既可以让失地农民在充分把握自身能力与兴趣的基础上进行职业技能选择，提高培训资源的利用效率，同时又构建一个高效、灵活、良性运转的就业培训机制。

基于城郊失地农民消费角度，城郊失地农民要摆脱土地补偿对其劳动供给抑制性作用，清醒地认识人力资本投资的重要性，“知识技能就是本钱”。应转变“投资-消费”观,运用征地赔偿和安置补助费来进行人力资本投资，参加在职培训、类似“高自考”的成人教育、向专业技工求教技能等途径来提高失地农民个体非农技能，实现“务农体力型”劳动力转变为“技术型”复合劳动力。从而增加自身的不可替代性以降低职业失业风险，并充分分析个人条件与外界环境，对职业生涯进行合理的规划，选择适合、热爱的岗位以保证职业稳定性，保证失地农民的可持续性发展。

（三）加强政策引导

城郊地方政府在追求工业化城市化所带来的经济效益和社会效益的同时，不应忽视对于失地农民补偿政策与经济结构政策的顶层设计，切实确立与当地经济社会现实相契合的战略政策。以政策为导向，实现产业结构升级、失地农民“市民化”身份切换、区域经济与社会良性发展。因此，加强政策引导可以为实现失地农民就业路径重构提供不竭动力，现主要从征地补偿政策与区域经济政策两方面来进行考量。

1.征地补偿政策

城郊地区政府部门要完善征地补偿制度，建立多元化的失地农民安置体系。告别过去单纯的一次性货币给付，实现货币安置、住房安置、就业安置和社保安置优化配置，确定科学合理的安置组合，保障重构的安置方式不仅能够改善失地农民的生存现状，而且可以兼顾未来可持续生计生活的需要。另外，城郊地区失地农民由于能够获得土地非农使用的级差收益，其劳动供给行为受到征地补偿政策的内在抑制，即征地赔偿金额超过“自己期许”或“自身劳动价值”时，出现就业动机弱化和退出劳动力市场行为。沿海和城郊发达地区的部分失地农民群体有成为土地食利阶层的苗头与趋势，这就需要从政策顶层设计之初，政策制定部门应予以重构与优化，在为失地农民提供足以完成市民化的物质补偿之时，尽可能消除因土地征收与房屋拆迁而造成对就业行为的内生抑制作用。城郊地区政策制定部门要寻求征地补偿政策平衡点，这个平衡点不仅能保证失地农民当前与未来的基本生存条件不低于失地之前，又可以有效提高城郊失地农民的就业意愿与生产积极性，这样可以让失地农民与地方政府都受益。

2.经济政策

城郊地区政策制定部门进行政策规划时需注意把握本地区的优势产业，结合当地历史传统、社会地理条件和劳动力特点，因地制宜地招商引资，为失地农民提供力所能及的岗位。例如在东部沿海经济较发达的城郊地区，交通便利且距离城市消费市场很近，应鼓励当地企业发展都市农业（花卉、乳畜），以提高产品附加值，发展集约型农业，地方政府提供政策优惠与引导。政策制定部门要充分调研，统计当地失地农民数量与就业意愿（薪酬、行业、区位），在科学论证后促进失地农民就业岗位安置与城镇产业布局、产业结构相契合的统筹发展战略，构建“失地农民－地方政府－当地企业”良性联动机制。最后，为了应对失地农民群体中存在老弱病残的劳动个体，政府部门提供一定比例的公益性岗位，这些岗位对非农技能要求不高并且支付给失地农民的工资更多带有财政转移支付性质的色彩，所有政策以切实解决失地农民就业为导向。

城郊地区失地农民群体在就业问题上呈现异质性，即并不是全部失地农民都表现出强烈学习愿望和对工作岗位的渴求，征地补偿对于就业意愿存在负面作用，进而影响其就业行为。政府部门应试图寻找到一个平衡点，在这个平衡点之上可以保证城郊失地农民基本物质生活不下降，同时又不会因过高的征地补偿而产生的就业抑制作用。因此，发现并确定这个平衡点对决策部门来说，显得尤为迫切。

城郊失地农民又与传统失地农民有一定共性，具体表现为就业稳定性低、质量差、就业率不高、存在隐性失业现象等，这就要求明确并固化政府在就业领域中的责任与义务，包括就业观念宣传重塑、构建职业技能培训体系以及加强政策导向作用，重构城郊地区失地农民就业路径。