CITES履约视域下的中国濒危野生动物保护的法律机制研究

刘 莉 段明苒

(西安建筑科技大学，西安，710055)

濒危野生动物保护是生态系统保护中的重要环节，而贸易是诸多濒危野生动物致危因素中不可忽视的影响因子。濒危野生动物贸易的法律规制是对濒危野生动物的利用与保护的现实举措，在环境问题全球化和国际环境公约日益增多的背景下，1973年《濒危野生动植物种国际贸易公约》(以下简称CITES公约)得以签订，以加强贸易控制的方式保护濒危野生动植物种，是世界近代实施的最重要的自然保护公约之一。以该公约的履约角度研究国内濒危野生动物保护的法律机制，为濒危野生动物保护寻求新的完善路径，提升我国对于CITES公约的履约能力有双重意义。

1 各国对濒危野生动物法律保护标准的界定

濒危野生动物，依据其字面意思，是指接近危险状态的物种，基本含义是指由于物种自身的原因或受到人类活动或自然灾害的影响而有灭绝危险的野生动物。制定法律对濒危野生动物进行保护，是各国目前普遍采用的一种方式，在国际和国内的法律规定中都有更为明确的划分标准。

1.1 IUCN(国际自然及自然资源保护联盟)编制了濒危物种红色名录等级标准：灭绝、野外灭绝、极危、濒危、易危、近危、无危、数据不足、未评估9个等级[1]。

1.2 美国为了更好地保护濒危野生动物于1973年颁布《濒危物种法》，将濒危野生动物定义为濒临灭绝物种和受威胁物种。

1.3 加拿大《濒危物种法》中指出濒危野生动物是已经灭绝但存在于其他地方、濒临灭绝或受威胁亦或是受关注的物种。加拿大野生动物濒危状态委员会参照IUCN标准制订的物种濒危等级，包括灭绝、国内灭绝、濒危、受威胁、特别关注、数据缺乏、无危共7个级别。

1.4 澳大利亚《环境与生物多样性保护法》中将濒危野生动物等级类型划分为：灭绝、野外灭绝、极危、濒危、易危、依赖保护6个类型[2]。

1.5 中国1988年颁布的《国家重点保护野生动物名录》：列出Ⅰ级和Ⅱ级保护野生动物2个保护等级，Ⅰ级保护范围为中国特产稀有或濒于灭绝的野生动物，Ⅱ级保护范围为数量较少或有濒于灭绝危险的野生动物。参照1996年版IUCN濒危物种红色名录，根据中国的国情，中国动物红皮书使用了物种等级划分：野生灭绝(Ex)、绝迹(Et)、濒危(E)、易危(V)、稀有(R)和未定(I)等等级[3]。

2 CITES公约对野生动物保护的意义

CITES公约通过对其附录的濒危野生动物国际贸易实施管理，确保野生动物国际贸易不危害其生存及繁衍。其主要作用体现在如下几个方面。

2.1 CITES公约提供了保护野生动物的坚实后盾

工业革命以来的人类发展史是一部生物灭绝速度不断加快的历史，这段时期被认为是地球自6 500万年前恐龙灭绝以来最为严重的物种灭绝时期[4]。尤其是在以国际贸易为主要特征的经济全球化时代下，对生物多样性的威胁更为加重。因为过度的野生动物贸易导致野生动物在广度和深度上被过度开发，破坏野生动物资源的自然生态系统和发展速率，导致生态系统结构破坏，生物多样性减少。严峻的野生动物国际贸易的兴起，引起国际社会普遍对贸易影响下的物种生存的高度关注。为管制濒危物种贸易，保护濒危野生动物，1973年催生了《濒危野生动植物种国际贸易公约》——即CITES公约得以签订。在环境问题全球化和国际环境公约日益增多的背景下，CITES公约以加强贸易控制的方式保护濒危野生动植物种，这是全球近代实施的最重要的自然保护公约之一，至此保护野生动物也有了坚实的后盾。

2.2 CITES公约为保护野生动物提供了合理的机制

CITES公约自身的制度设计和运行有利于濒危野生动物的贸易及保护的具体实施工作的开展。截至目前，公约的3个附录已涵盖了世界范围内60%～65%的物种，并且规定了操作性较强的履约机制，成为控制野生动物及其产品国际贸易、保护生物多样性的一项有效且操作性较强的国际条约[5]。公约确定的物种名录机制、贸易监测机制、履约制裁与履约合作等机制，不仅能够在一定程度上为缔约国提供监管野生动物贸易的经验，而且可以监督并帮助缔约国有效限制濒危野生动物贸易并达到保护物种多样性的目的。缔约国大会制度规定各缔约国的物种投票权和商讨强化和推行公约的议案等事宜，以CITES公约完备的机构设置、明确的职责分工为野生动物保护提供了重要的法律机制。

2.3 我国通过履行CITES公约开辟野生动物保护的新路径

我国野生动物保护已形成一定的法律体系，包括《环境保护法》、《野生动物保护法》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《刑法》、《渔业法》以及两高的3个司法解释中的相关规定。为了规制我国的物种贸易，寻求动物保护与可持续利用的平衡，更好地实现保护动物的目标，我国加入CITES公约后，应对公约的要求，不断完善履约立法，从履约二类国家(即国家没有专门规范濒危野生动物进出口管理活动的专项法律，但在其他法律中有相关条款涉及)上升至履约一类国家(国家有专门规范濒危野生动物进出口管理活动的专项法律)。为配合公约第9条“管理机构和科学机构”的设立要求和国内立法的具体实施，我国同样设立了濒危物种进出口管理办公室和濒危物种科学委员会作为国内履约管理机构和科学机构。通过对CITES公约的履约，引导国内对于濒危野生动物保护的新路径，强化对濒危野生动物的这一类法律关系的更加严格调整。

3 CITES公约保护的法律机制

CITES公约的强制力和严格性来源于公约确立的促进濒危野生动物保护的各项重要法律机制的支撑，主要表现在如下几个方面。

3.1 分层级的物种保护管理规则

CITES公约通过规定国际合作规则，保护濒危野生动物不致因国际贸易而遭到过度开发。即由进出口国通过签发、核查许可证或证明书的方式，对附录所列濒危野生动物的国际贸易进行严格的控制和监督，防止因过度的国际贸易和开发利用而危及濒危野生动物在自然界的生存，避免其灭绝。

附录1 应包括所有受到或可能受到贸易的影响而有灭绝危险的物种。这些物种的贸易必须加以特别严格的管理，以防止进一步危害其生存，并且只有在特殊的情况下允许贸易。

附录2 应包括所有那些目前虽未濒临灭绝，但如对其贸易不严加管理，以防止不利其生存的利用，就可能变成有灭绝危险的物种，以及为了使上述物种中指明的某些物种标本的贸易能得到有效的控制，而必须加以管理的其他物种。

附录3 应包括任一缔约国认为属其管辖范围内，应进行管理以防止或限制开发利用，而需要其他缔约国合作控制贸易的物种。

除遵守CITES各项规定外，各缔约国均不应允许就附录1、附录2、附录3所列物种标本进行贸易。

3.2 多方的贸易监督检测

CITES公约通过文本、决定和决议规定了对各缔约国贸易监督检测的方式，分别为两大方式，即通过缔约国自查和机构它查的方式。缔约国自查主要是通过公约对缔约国规定的履约义务而实现，表现在国家报告制度和标本标记核查管理制度等方式。公约第八条第7款规定了缔约国定期递交报告的履约义务，国家报告作为监测公约实施情况及附录所列物种标本合法和非法国际贸易水平方式，主要包括缔约国所发许可证或证明书号码、种类、贸易国家、标本的类型等情况，摘要的年度报告，国家为执行公约而设立和采取的法律规章、行政措施的双年度报告。公约第六条第7款确定标记为“任何难以除去的印记、铅封或识别该标本的其他合适的办法，尽量防止无权发证者进行伪造”。标本标记管理制度是根据公约规定将标记普遍用于活体动物、人工繁殖或人工培植的标本、圈养标本、实行限额管理的物种标本的管理措施。此外，公约还通过规定严格管理与非缔约国贸易标准和允许国内措施严格化等措施加强贸易自我约束力度。

CITES公约其他机构对于贸易的监测主要是通过公约秘书处及动物委员会、植物委员会等组织得以实施，例如对大宗贸易回顾的监督制度，根据第十二届缔约国大会第12.8号决议规定，为了确保公约第四条第2、3、6款得以执行，动物委员会和植物委员会与秘书处和有关专家合作，并与分布国协商对经受大宗贸易的附录II物种的生物学、贸易和其他相关信息进行回顾审查，制定建议并为履行建议而采取措施进行督促。

3.3 高标准的履约制裁

在国际条约中，尤其是国际环境条约，缔约方在自觉履约方面往往缺乏足够的利益驱动而使公约难以有效施行。CITES公约为此针对缔约国规定了一系列履约不力的制裁后果以达至宗旨实现的目的。公约分别对立法不力(第8.4号、第11.16号决议)、履约不力(文本第十三条、第6.10号决议、第9.13号决议)的国家制裁进行详述，包括实施经济的、政治的和外交的强有力的方式解决此类贸易履约不协调问题。

3.4 多样化的履约合作

CITES公约的秘书处和缔约国大会因其自身无执法权而需依靠各缔约国开展执法工作，包含公约缔约国家之间的措施和公约与其他组织机构的执法，最终目的是为加强公约的执行效率和力度。

各缔约国之间执法活动发生在国家间的野生动物贸易过程中，CITES公约为此规定了国家间非法贸易案件的通报义务、合理处置国家间违约案件标本、确认国家许可证或证明书有效性的义务等，以加强国家间的履约执行力。

与此同时，CITES公约在缔约国大会上不断完善与国际组织机构的合作深度与广度，例如公约秘书处已与国际刑警组织和世界海关组织分别签署合作备忘录，为缔约国与国际组织协作执法提供便利。此外，缔约国也就个别物种的执法工作与国际组织执法网络加强联系与交流，减少物种分布国的贸易违法案件。

4 保护濒危野生动物国内履约的考量

野生动物是生态系统的重要组成，其保护利用与人类的生存发展息息相关。在立足本土国情之上，积极履行应当承担的国际公约的义务，从如下几个方面完善相关措施，才能更好完成拯救濒危野生动物的目标。

4.1 形成履约的国内法律体系

目前，我国在配合CITES公约的履约方面已初步形成以《野生动物保护法》、《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》为主体，多种法律规定相配合组成的法律体系。但是，面对我国濒危野生动物保护的严峻形势，并非必须制定新法才能得以解决，应基于现有的立法，对其进行及时分析和评估，促进立法机关与执法机关沟通协调并会同专家研讨，根据履约形式和物种自身变化，确定适合调整本阶段法律关系的法律法规，核查法律法规的时效性，对应的采取制定、补充、修改、废止等的措施，才能实现濒危野生动物保护法律的系统化和科学化。

另一方面，行动框架的制定是对CITES公约高度履约的具体体现。目前我国可从政府到社会等三个层面制定较为系统的行动框架，选取在重点领域优先采取相关行动，配合履约。首先，在政府行动层面，及时制定落实CITES缔约国会议各项决议的方案；制定关于野生动物安全和珍贵物种及其制品贸易的中长期规划；将涉及濒危野生动物履约和打击相关贸易犯罪的政策、行动和成效做年度报告并公布。其次，在企业层面，推动企业自律和行业自律，加强企业自我评级、自我管理建设，培养动物有关企业的社会责任意识；借助CITES附录、IUCN濒危物种红色名录、国家濒危野生动物名单对经营物种进行风险评估并制定企业内部风险控制机制，提高风险防控能力。还要加强企业从业人员培训，提高法律、贸易和对濒危野生动物物种的识别能力。最后，在社会层面，加强与国内外科研机构和非政府组织合作，调查研究并分析中国野生动物贸易基本情况；强化对策研究和咨询服务；宣传引导，培养公民科学合理的消费意识和行为。

4.2 调整现有濒危野生动物保护名录制度

物种名录制度是法律规则得以有效实施的重要依据，我国目前的主要物种名录包含有《国家重点保护野生动物名录》、《国家保护的有益的或有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》以及《濒危野生动植物种国际贸易公约》的物种附录等。这些名录自制定起一直配合《野生动物保护法》、《濒危野生动植物进出口管理条例》等法律法规的实施。但随着自然状态和法律实施等的一系列影响和变化，物种生存和受威胁的状态也应随之改变，例如在名录名称上，随着法律条文的变更，相应的物种名录名称和内容也应随之进行调整。如《野生动物保护法》经过修改原第九条对应的“三有”名录无从对应。再例如对比濒危等级评估结果和国家重点保护野生动物名录，发现相对于1989年中国重点野生动物保护名录发表以来116种/亚种国家重点保护野生动物的濒危趋势发生了变化，其中，有所改善的物种有30种，包括国家Ⅰ级保护动物18种/亚种和国家Ⅱ级保护动物12种。86种国家重点保护野生动物物种的生存状况有所恶化，包括国家Ⅰ级保护5种，国家Ⅱ级保护动物81种[6]。新修订的《野生动物保护法》在第十条中增添了“国家重点保护野生动物名录，由国务院野生动物保护主管部门组织科学评估后制定，并每5年根据评估情况确定对名录进行调整”的规定，即确定了国家重点保护野生动物名录5年的定期调整制度。根据这一规定，名录制度中存在的瑕疵应予以修整。

除此之外，应进一步规范濒危野生动物列入名录的程序。美国的《濒危物种法》规定了两种物种列入名录的方式，一种是申请程序列入，一种是通过候选方案列入。申请程序列入是指由申请人(任何团体或个人)提出申请，启动列入程序，管理机构对申请进行审查判定并评价。候选物种方案列入是指管理机构先收集物种的信息形成候选物种名单，筛选后启动列入程序[7]。细化我国濒危野生动物的修订程序时，应具体到濒危野生动物物种的提议方式、物种状况评价和等级确定和修订等的内容，通过具体的程序列入名录。程序过程应公正公开透明，在行政资源有限的情况下调动社会研究团体、环保机构以及对环保事业关心和关注的组织和个人的积极性，保证物种的及时调整，增强保护力度和控制管理范围。

4.3 严格进出口证明的精细化管理

目前，在濒危动物的进出口管理中，涉及多个部门，如国家濒管办、海关总署和公安部，进行履约执法协调，交流信息和情报，统一协调开展野生动物进出口和履约方面的执法活动。为进一步加大对野生动物的保护，需要进行精细化的管理。

在静态管理上，应该明确管理机构职能并协调机构间关系。根据《濒危野生动植物进出口管理条例》规定濒危野生动物进出口管理机构是中国的履约机构，具有协助执法的职能。为更好促进进出境管理，应进一步扩大授权濒危物种进出口管理办公室及各办事处设置专门工作人员在海关监管区对进出口的野生动物标本进行查验或在签发许可证(证明书)时对货物进行查验，更好配合海关执法。

在动态管理上，改进进出口证明行政审批程序。对于一些常规物种可考虑改进简化现行的行政申报审批程序，将三级地方申报审核程序合并为省一级，实行一次性的地方审核，再由省级野生动物主管部门向国家濒危物种进出口管理办公室或其授权办事处申报，根据公约规定、国家法律法规、主管部门的行政规章等直接决定是否签发允许进出口证明书。主管部门则将工作重点从现行的日常审批程序中脱离出来，强化各个等级、类型野生动物及其产品的进出口宏观管理政策和国内市场管理，以建立完善的国内管理体系，为简化进出口环节的管理程序创造条件[8]。

4.4 实施野生动物标记化管理

野生动物标记化管理向深度发展的必要条件是法律法规和具体实施细则的支撑。欧盟及其多数成员国家和澳大利亚等国已经颁布与标记管理相关的法律法规，进一步明确标记的法律地位，例如澳大利亚的《环境与生物多样性保护》的第1篇第1章第4节是关于管制活体动物进口的条款，规定为鉴定目的而对某些标本进行标记。我国2016年《野生动物保护法》虽然在条文中规定了“国家重点保护野生动物及其制品专用标识”，但对进出口管理还没有添加标记管理的规定。因此，应进一步在条例中添加标记管理规定，在《濒危野生动植物进出口管理条例》中进一步明确进出口濒危野生动物的标记化管理。此外，为确保具体实施，在标记规定上进行细化，对标记的意义、标记的适用范围和标准、标记的使用和管理等各个环节确保标记的可操作性和规范化功能的发挥。

标记化管理制度的实施不可缺少的是来自执法监管和科技支撑。执法监管的具体措施应该包括：制定执法监管计划和任务；将地区普遍执法监管和重点执法监管相结合，定期检查和不定期抽查相结合；对重点行业实施重点监管；设立监督举报和执法监管通告制度。在科技支撑上，建立良好的科技平台，组建技术研发，优化管理方式为其提供科技平台。

4.5 明确野生动物限定口岸管理制度

野生动物不同于一般的进出口商品，对其识别需具备一定的专业知识和技能，因此对行政执法和监管提出更高的要求。为充分利用有限的行政资源，应明确野生动物限定口岸管理制度。据国家濒危物种进出口管理办公室调查，因野生动物地理分布和经济开放发展的缘故，我国野生动物及其产品进出境的口岸已形成一定的规律。因此，在国家野生动物保护主管部门、濒危物种进出口管理办公室等机构在对全国濒危野生动物进出口贸易调研基础之上，对各口岸野生动物进出口贸易量、口岸分布与管辖、业务能力进行分析研究，明确一批数量科学合理、分布范围适当的野生动物进出口专门口岸，将分散管理集中化。同时，应进一步加强濒危物种科学委员会同海关部门的执法合作，弥补其专业技能的短板和监管漏洞。一般情况下，濒危物种科学委员会为执法提供咨询意见，因此，在野生动物进出口专门口岸为海关提供科学咨询，一方面是为海关尽快提供现场意见，考察其相关物种的贸易活动是否危害相关物种野生种群的生存以及对活标本的笼舍安置和照管是否得当；另一方面是遇有海关人员对货物存有疑问时提供专业意见。最后还要定期对执法人员开展濒危野生动物专业知识培训，共同实现对进出口物种及其产品的有效监管。

5 结语

CITES公约是效力较强的国际环境公约，包含有完备的机构设置和明晰的机构职责以及重要的法律保护机制，包括分层级的物种保护规则、多方面的贸易监督检测、高标准的履约制裁和多样化的履约合作。我国加入CITES公约30余年，为了配合履约建立了较为健全的野生动物保护法律体系和法律实施配套措施。因此，以CITES公约履约为研究视角对于完善我国濒危野生动物保护的法律机制有必要性和可行性。此外，在长期的法律实施过程中，我国的法律规范存在一定缺陷，法律实施无法跟进环境形势和履约发展要求，因此，需要从法律体系完善和法律制度实施调整来建立和健全我国的濒危野生动物保护法律机制。

[1] 蒋志刚，樊恩源.关于物种濒危等级标准之探讨——对IUCN物种濒危等级的思考[J].生物多样性，2003，11(5)：383-392.

[2] 成克武，臧润国.物种濒危状态等级评价概述[J].生物多样性，2004，12(5)：534-540.

[3] 汪松.中国濒危动物红皮书[M].北京：科学出版社，1998.

[4] 马涛，陈家宽.全球化背景下的生物多样性国际合作[J].复旦国际关系评论，2007(1)：59-74.

[5] Wijnstekers W.The evolution of CITES：a reference to the Convention on International Trade in Endangered Species[M].CITES，Lausanne，Switzerland，2009.

[6] 蒋志刚，罗振华.物种受威胁状况评估：研究进展与中国的案例[J].生物多样性，2012，20(5)：612-622.

[7] 贾丽娟，樊恩源.王晓梅，等.美国濒危物种管理及其对我国的启示[J].江苏农业科学，2012，40(2)：262-266.

[8] 袁继明，温亚利.我国野生动植物进出口管理中存在的问题及解决途径[J].北京林业大学学报：社会科学版，2005，4(2)：70-73.