对不可移动文物认定专家评审制度中引入德尔菲法的思考

（上海市浦东新区文物保护管理所，上海 200120）

不可移动文物的认定是文物保护制度的核心环节，目前在这一核心环节中，专家评审扮演着越来越重要的角色。但由于专家评审程序不严密等原因，使评审结果既受到专家专业水平的影响，也因专家受到行政、人情、利益、舆论等因素的影响而可能有失客观、公正。因此，将具有流程严密、信息保密、专家独立性强、结论客观等优点的德尔菲法引入专家评审制度中将大大提高专家评审结果的客观性和公正性，对不可移动文物保护工作具有重要的现实意义。

1 不可移动文物认定工作相关标准、程序及现状分析

1.1 文物认定与相关标准及程序

《文物认定管理暂行办法》第一条规定：“文物认定，是指文物行政部门将具有历史、艺术、科学价值的文化资源确认为文物的行政行为。”

“认定”这一行政行为是对文物价值的肯定。文物的价值是文物保护工作需要讨论的一个基本话题，所有保护行为的最终目标都是保护文物的价值。因此，认定工作是后续一切保护、利用等工作的前提和基础。

文物认定的关键是有科学的标准和程序。标准方面，目前文物行政部门认定不可移动文物，一般以《文物保护法》中所提及的“历史、艺术、科学价值”为主要依据，具体操作中则以“第三次全国文物普查不可移动文物认定标准”为参考[1]。程序方面，《文物认定管理暂行办法》第七、第八条规定，“公民、法人和其他组织书面要求认定不可移动文物的……县级以上地方文物行政部门应当通过听证会等形式听取公众意见并作出决定予以答复。”“县级以上地方文物行政部门认定文物，应当开展调查研究，收集相关资料，充分听取专家意见，召集专门会议研究并作出书面决定。”

1.2 不可移动文物认定工作现状

日常工作中，以行政部门通过普查、审核进行认定这一方式为主，以公民、法人和其他组织书面要求认定为辅。近年来，在行政部门的认定工作中，召开有关专家评审会议，听取并吸纳公民等相关人员的专业意见正变得越来越广泛。

1.3 行政部门直接认定

现行《文物保护法》第十三条规定,我国文物的认定和分级由文物所在地方相应级别的政府文物部门负责核定、公布,并报上一级人民政府进行备案。在实际工作中，由于法律法规中缺乏具体的、具有可操作性的认定的标准，直接认定主要依靠行政部门工作人员的经验来进行简单的价值判断。参与认定的行政部门工作人员，由于缺少严格培训或统一认证的资格，水平不一，非常容易导致认定错误或遗漏等问题。

目前，直接认定问题集中地表现在一般不可移动文物上，各级文物保护单位因认定文物的价值较为明确，不易引起争议，反而对行政部门和相关人员的要求较低。当需要对价值不明确或有争议的一般不可移动文物进行认定时，更需要专家评审制度发挥作用。

1.4 通过专家评审认定

专家评审是一种基于同行评议的定性评价方法，主要形式是召集专家开会、通过集体讨论得出一致意见，又称专家会议法。从理论上说，它能够发挥专家在专业问题上有较强判断能力的优点，有利于在文物认定中作出正确决策。

《文物认定管理暂行办法》规定“应充分听取专家意见”，但对专家评审具体如何操作并没有明确规定。实际工作中，通常只是文物行政部门请几位比较熟悉的相关领域专家开会讨论一下，形成一致的评审结果就结束了，而如何建立专家库和挑选专家，专家意见相悖时如何取舍，如何通过程序保证专家意见的客观性、独立性等问题尚未在相关的法律法规中有所体现，实践中也未受到应有的重视。这些问题严重影响了评审结果的科学性，“单靠目前通行的专家评审的方法（主要依靠道德自律）将难以实现结果正义，因此需要建立一种机制来约束（或平衡）各种可能导致结果偏离正义的行为”[2]。

在目前的认定工作现状下，建立更科学的专家评审制度的意义是显而易见的。

2 德尔菲法的定义、流程与特点

2.1 定义及流程

德尔菲法（Delphi method）又称专家调查法、专家咨询法，是由美国兰德公司于1946年提出，它针对特定问题，依据规定程序，背靠背地多轮次征询专家意见，参与的专家匿名交换意见，最后汇总成基本一致的看法作为征询结果[3]。作为一种综合多名专家经验与主观判断的规定程序专家评估法，问世后很快从用于预测迅速推广到各个领域的综合评价实践中。

德尔菲法的流程可以简单地概括为：明确评估目标及相关标准—选择专家—征询意见—归纳反馈—再次征询意见……征询停止—确定决策结果[4]。

2.2 特点

作为一种定性的评估方法，德尔菲法同目前认定程序中常见的召集专家开会、通过集体讨论、得出一致意见的专家会议法，既有联系又有区别。

德尔菲法能发挥专家会议法的优点，即充分发挥专家的专业特长，充分交流，集思广益，互相启发，取长避短，使问题的研究更深入。同时，德尔菲法还具有流程严密、信息保密、结论明确、专家独立性强等优点，避免了专家会议法中专家易被个别权威人士的意见所左右等缺点。这种方法作为一种群体决策行为，具有广泛的代表性，对于实现决策科学化和民主化具有重要价值。

德尔菲法的主要缺点是：流程较为复杂、花费时间较长，但这些缺点可以通过借助互联网技术较好地加以解决。

3 在不可移动文物认定中引入德尔菲法的具体操作方法

3.1 以三普认定标准为基础，制定评审标准

由文物行政部门制作评审表及不可移动文物的相关背景资料，评审表以三普认定标准为基础，列出各项价值名称并标明打分标准。

这一环节的关键在于制定有可操作性的评审标准。在现行的《文物保护法》和《文物认定暂行办法》中，对于文物的认定仅提及应具有历史、科学、艺术这3种价值，对3种价值的内涵和外延均无明确界定。最接近可操作性标准的是“第三次全国文物普查不可移动文物认定标准”，但该标准仍然多为概念性描述，距离量化还有一段距离。

目前，国家层面已经意识到了制定认定标准的必要性，并多次发文强调要“建立健全文物价值评估体系”[5]“完善文物认定标准”[6]。但由于文物价值内涵复杂，各地情况又千差万别等原因，要制定出像数学公式、物理定律那样确凿无疑的量化标准是不太可能的，只能采用“模糊评估”的方式，由各级行政部门自行把握。部分地区也确实出台了一些法规政策对认定工作进行规范，除了普适性的历史、科学、艺术价值外，提出了一些客观要求，如《南京市重要近现代建筑和近现代建筑风貌区保护条例》要求被认定的建筑需满足建于“19世纪中期至20世纪50年代”这一客观条件，《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》要求被保护对象为“建成30年以上”并且“具有一定特殊文化价值的建筑”，杭州市《历史街区及历史建筑保护方法》则将客观条件设为建成50年。

近些年来，学术界也对不可移动文物的认定进行了探讨和研究，如《中国建筑遗产保护基础理论研究》[7]《我国不可移动文物认定与保护制度之完善》[8]等，除了对不可移动文物的价值进行深入阐释外，也较为全面地介绍了欧美等国家的认定经验，并给出了价值调查与评价的建议方案等。在这些研究的基础上各地根据经济、社会、文化发展的实际情况，综合参考专家和公众的意见，制定出比较有针对性、能反映地方特色、具有可操作性的认定标准，能确保专家在评审时有较为统一的依据。

认定标准的建立不仅对专家评审有意义，对行政部门日常工作、公众参与文物保护、不可移动文物的后续保护利用都具有重大意义。

3.2 根据评审对象特点，科学选择专家

按照评审对象所需的知识范围，在专家库中有针对性地随机选择专家参与评审工作，这是德尔菲法的关键步骤。

评审中，专家的选择至关重要，然而目前各地专家库的建设情况参差不齐。虽然国家文物局提出“县级文物行政部门应探索建立一般不可移动文物登录、发布机制，可牵头成立由文物、文化、住建、民政、地方志等部门以及专家、社会公众代表等组成的文物审查委员会，审核、确定一般不可移动文物价值和保护措施”[9]。但大多数地方出于各种原因，仍延续着原来的评审方式，根据行政部门的熟悉程度或喜好指定专家，不但都是本地专家，而且出现每次评审都是固定某些专家的情况，不利于得出客观公正的评审结果。

要保证评审结果质量，首先要组建更专业的专家队伍，则专家库的组成应当来源多样：一是专家应来源于全国各地的各类研究机构，特别是评审时定向抽取外地专家，回避本地专家，对减少评审中的行政、人情、利益等因素影响非常有意义；二是专家的专业方向应当多种多样，除了文物、建筑类别，还应包括历史、文化、社会、经济、法律等各方面专家，并在专家库中根据研究方向、专长等的不同进行细分，建立专家子库；三是抽取专家方式应科学，应根据评审对象的特点，以不同关键词在专家库中进行随机抽取。

3.3 借助互联网技术，进行第一轮专家评审

评审正式开始后，将评审表及相关资料发送给专家，每位专家在接到评审资料后对不可移动文物的价值进行“背靠背”打分，其后专家将评审表、其他意见或理由匿名反馈至组织者，如有其他要求也可一并说明。

这一环节的关键在于“背靠背”和“匿名”。通过“背靠背”使专家不见面、不讨论，彼此之间的意见不致互相影响，保证专家意见的独立性，避免“权威”专家的意见对其他专家产生影响；通过“匿名”，使专家意见免受行政、人情、利益、舆论等各方面的影响，评审结果更为公正。

德尔菲法的主要缺点在评审流程的繁复，因此从第一轮专家评审开始，就应当引入互联网技术搭建评审平台。可将评审平台与专家库结合，按要求抽取专家后由平台自动发送评审相关资料，专家也通过平台匿名反馈评审意见，平台再将专家评审意见统一反馈至组织者。

此环节中引入互联网技术有3个优点：一是节约时间成本，缩短评审流程，提高评审的工作效率，解决了德尔菲法时效性差的问题；二是便于组织跨地区评审，使聘请外地专家的成本大大降低；三是给专家留足了阅读材料和深入思考的时间，不会出现看20 min材料就要给出专家意见的情况，使评审结果更有深度。

3.4 归纳反馈，组织专家进行第二轮评审

若组织者收到的反馈意见未能达成一致或未能达到规定多数，则组织者应当将反馈意见完整归纳（合并相同的理由或意见，但不可遗漏任何一类意见）后再次发给专家。由专家审视全部专家意见后对自己的评审表进行修改，然后第二次匿名提交。此轮评审结束，如专家意见仍未达到一致或规定多数，则举行第三轮，直至专家都不再修改自己的意见为止。

在这一轮评审中，匿名能够保证专家不会因为怕伤面子等问题不愿修正自己第一轮中提出的评审意见，使评审结果能够逐渐收敛，趋于一致。

为保证意见归纳结果的科学公正，组织者应由行政部门、指定专家、不可移动文物所有人（或使用人）共同组成，以便互相监督，同时减少信息的传递损失；汇总意见可由指定专家完成，并由行政部门盖章、所有人（或使用人）署名表示同意。

3.5 确定评审结果，将评审过程向社会公开

经过多轮评审，组织者得到一致或规定多数的专家评审意见上报行政部门。根据需要，还可组织相关部门、热心的文保志愿者、不可移动文物所在社区的居民等提出补充意见，作为作出最后认定结果的参考。

经过数轮征询后，如专家不再修改自己的意见，而仍然无法得到一致或规定多数的专家评审意见，可在专家库中抽取更多领域、更多数量的专家，组织他们在参考前述所有匿名讨论过程后进行匿名在线投票，可使评审结果更具有广泛性。

评审的全过程可在专家匿名的情况下通过评审平台或其他途径向社会公开。不公布参与评审专家的个人信息，意在保护专家免受不应有的同行压力和舆论压力。而通过流程的透明化，可让各利益相关方，包括全社会了解评审过程，同时也起到了宣传文物保护工作的作用。

4 结论

不可移动文物范围甚广,是人类在社会生活中遗留下来的具有历史、艺术、科学价值的各类遗迹，也是一种承载公民文化权利的公益物,但任何时候人力、物力、财力都是有限的，面铺得过大，就难以顾及最迫切或最重要的问题，因此不可移动文物认定工作既是文物保护的基础工作，也是文物保护制度的核心环节。基于这一现实，将德尔菲法引入不可移动文物认定的专家评审制度，使评审程序更为科学则极为必要。

基于德尔菲法的专家评估方法目前已应用于多个学科领域，并获得了良好效果。本文在德尔菲法基本理论研究的基础上，结合工作实际，提出将德尔菲法引入不可移动文物认定专家评审制度，并通过建立不可移动文物认定标准、设立跨区域跨学科的专家库、借助互联网技术搭建评审平台、精心组织、公开评审过程等手段，使专家评审程序更为严密，评审结果更为客观公正，并避免了流程复杂带来的效率损失，对不可移动文物认定这一难以量化的问题具有现实意义。