文物保护规划的现状与发展研究

（浙江农林大学风景园林学院，浙江 杭州 311300）

文物保护规划是指导文物保护、管理、研究、展示利用的综合性工作计划，是各项保护工作的实施的基础。文物保护规划是较为年轻的专业规划门类，随着多年来我国历史文化遗产保护理念的提升，各级政府重视程度的提高，文物保护规划逐渐被认识与重视。文物保护规划作为新型规划门类，近年来取得了长足的发展，但也暴露不少问题，如何适应新的经济发展形势、适应新的规划形势、适应新的文物工作形势，对其完善转型已成为必然要求。

1 文物保护规划的工作特点

1.1 基于遗产研究和遗产价值的规划

文物保护规划属于资源限定型规划，历史文化遗产是不可再生的社会文化资源，其规划对象和内容具有唯一性、独特性和不可复制性。编制文物保护规划应根据文物工作程序，针对文物资源的具体情况进行详细调查、勘察，全面收集相关资料，对文物的价值和现状进行评估，分析存在的问题，提出解决这些问题的方法和计划。2015年国家文物局对《中国文物古迹保护准则》（Principles for the Conservation of Heritage Sites in China,以下简称《准则》）进行了修订，新的准则充分吸收和体现了国际、国内的历史文化遗产发展理念，建立了基于遗产价值的文物保护工作体系和方法。由于历史文化遗产的特性，文物保护规划所面对的对象往往是各不相同的，所以文物保护规划带有较强的研究性，必须建立在对规划对象的价值和文物构成深入研究和评估的基础上。对遗产价值的认识程度高低和完备与否，是决定一个文物保护规划成败的关键因素。

1.2 文物保护规划主要特征和内容

文物保护规划目标来自于保护传承历史文化遗产的国家需求，规划指导思想首先遵循文物工作的16字方针，保护原则和规划策略来自于国际遗产保护理念和中国遗产保护事件的结合，强调遗产的真实性、完整性、延续性的保护，以真实、全面地保存并延续遗产的历史信息及全部价值，即整体保护遗产文化价值为指导[1]。

文物保护规划主要解决的问题可以概括为问题的提出和解答的过程，即提出为什么保护，保护和管理什么，怎样保护和管理的过程。为什么保护是回答文物保护单位的保护价值，通过价值评估建立对文化遗产的科学公正的认识。对于保护什么这一问题，最重要的工作就是确定文物保护单位的构成，进而确定保护的内容和对象，评估保护对象的状况和问题，为怎样保护提供依据。怎样保护的主要工作是划定合理的保护区划，制定相应的管理规定，制定针对文物本体和历史环境的保护措施。文物保护规划的内容主要包括保护、利用、管理、研究4个主要方面，其规划文件构成、编制结构、陈述体例与规划设计图表现等内容主要参照城市规划学科的基本体例与表现技能。因此，我国的文物保护规划是由当代历史文化遗产保护理念，加上国家与社会需求，加上城市规划的技法复合而成的学科[2]。

1.3 文物保护规划的行政管理和实施

文物保护规划的主要依据是文物保护的相关法律、法规和文件，主要以《中华人民共和国文物保护法》及其《实施条例》《中国文物古迹保护准则》《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》为主要规范。由于文物保护单位类型非常多样，不同的文物保护单位又会参考相应的国家规范和法律，其中参考和借鉴较多的有历史文化名城体系相关法规，风景园林体系相关法规，生态环保领域相关法规等。

文物保护规划的组织编制和实施主体以各级文物行政主管部门为主，主管部门为国家文物局和各地方文物局。全国重点文物保护单位由文物所在地政府组织编制，须经国家文物局审批同意后，由文物所在省（或同级）政府公布实施。对于跨行政区的文物保护单位，则由上一级政府组织实施，对于像长城、大运河等跨多省区的特大型文物保护单位，则有国家文物局组织总体规划的编制，各省、区分别组织下一层次保护规划编制，并分别组织实施[3]。文物保护规划基本还是以垂直管理为主，在编制、审批过程中，依据各地的情况会要求规划、国土、城建、发改、旅游等相关部门参与，并征得文物所在地地方人大通过后履行报批程序。

2 文物保护规划的发展历程[4]

2.1 文物保护规划的初始阶段（1990—1996年）

我国的文物保护规划编制开始于20世纪90年代，在这之前我国基本没有独立的、专业的文物保护规划。从1990年起，国家对文物保护工程的资金投入明显加大，同时我国政府开始组织申报世界文化遗产，与之相关的修缮工程规划和世界文化遗产保护管理规划应运而生。初期的文物保护规划没有独立的规划体例和规范，缺乏规划理论与先进文物保护理念的支撑。有的只能算是文物修缮工程计划，也有的是脱胎于历史文化名城保护体系的专项环境整治设计，还有的是服务于旅游和展示要求而编制的展示方案，其规划内容、深度和规划文件的表达方式、成果形式各不相同，且极不规范统一。规划编制者有考古工作者、文物管理部门、建筑师等，由于各自的专业背景不同，关注的重点也各不相同。

2.2 文物保护规划的探索阶段（1996—2004年）

1996年，国家文物局提出大遗址保护问题，1997年10月国际古迹遗址保护理事会中国委员会ICOMOS CHINA与美国盖蒂保护所、澳大利亚遗产委员会合作，开始编制《准则》，其中第一次系统陈述了文物保护规划在文物保护总体工作中的重要地位和作用，确定了基本的工作方法和规划策略。2001年我国关于文物保护规划、特别是大遗址保护的任务进一步突出，在国家文物局制定的《文物事业“十五”发展规划和2015年远景目标纲要》中，将“全国重点文物保护单位和部分省级文物保护单位制定的保护规划”列入了“重点加强的基础工作”。在国家文物保护事业重点发展项目的工作要求下，我国文物保护规划编制人员在国家文物局、考古学家、历史学家、规划专家、遗产保护专家等多学科专家的直接指导和参与下，展开了一系列以大遗址为重点的规划编制，在大遗址保护规划的技能、文本体例、规划方法上作出了较为系统的探索，为以后文物保护规划规范的制定奠定了基础。

2.3 文物保护规划的发展阶段（2004年至今）

这一阶段国内科研院所不但自己实践和摸索，同时美国盖蒂保护所和澳大利亚遗产委员会先后与国内的科研机构开展合作，在我国文物保护规划的国际合作方面也做了初步尝试。在自身实践和国际交流、学习的基础上，文物保护规划逐渐步入规范化、法制化的成熟阶段。

2003年开始，国家文物局针对文物保护规划的规范与体系建设也获得明显进展，有效推动了全国保护规划的编制工作。2004年，国家文物局公布实施了《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》，配合编制的《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》也一同实施，2005年国家文物局正式发文，要求在文物保护工作中贯彻实施《准则》。至此，文物保护规划基本走上了统一、规范、规划理念明确、目标清晰的发展成熟阶段，形成了以历史文化遗产资源保护为基础，依托城市规划技术手段，结合生态资源保护模式和要求的专业规划类型。

为配合文物保护工程管理要求，国家文物局设立了规划资质管理制度，自2004年起至2015年，经国家文物局核准的甲级规划资质单位已达66家。近10年来，我国全国重点文物保护单位的数量也由原来的750处，激增为4 296处，“三普”登录的不可移动文物已超过76万处。按照规范要求，原则上所有的国保单位均应编制保护规划，其他文保单位视需要编制规划。另外，各级政府对申报世界文化遗产越加重视，目前我国以48项世界遗产成为全球拥有世界文化遗产数量较多的国家之一。配合世界文化遗产申报、管理的相关规划工作也在积极开展。文物保护规划的编制进入了最繁忙和成果最丰富的时期。

2.4 历史文化遗产和文物保护规划的重要性日益凸显

“丝绸之路长安-天山遗产廊道”中、塔、哈三国联合申遗的成功，是配合中国“一带一路”建设的一次重大文化活动，世界文化遗产保护管理规划已经成为体现国家意志的重要载体和手段。大遗址等多个大型的遗产，均可能涉及多个省、市、县，或者涉及多则几十平方千米、少则数平方千米的区域，正成为区域交流、融合的重要纽带和发展动力。

杭州西湖文化景观作为位于城市内部的世界文化遗产，其“三面云山，一面城”的格局与城市紧密结合在一起。依托西湖文化景观的保护，杭州实现了城市功能更新、人居环境改善、经济社会发展的有机融合，并已在2016年成功承办了G20峰会，不但提高了城市知名度，也提高了国际影响力。由此可见，历史文化遗产已经不仅是传统文化保护和传承的基础，也是“记得住乡愁”的重要载体；历史文化遗产保护已与国家、地方的政治、经济、社会等各方面密切联系在一起。文物保护规划所涉及的范围和研究的问题已经远远超出文物本身，与经济建设、城市发展、资源利用、社会和谐等方面息息相关，保护规划正成为一项综合政策研究，保护工程也已成为综合的社会工程，其重要性也日益凸显。

3 文物保护规划面临的问题

3.1 文物保护与发展、建设之间的矛盾仍然突出

我国已经历了人类历史上最快的城市化过程，而在今后若干年仍将继续保持快速发展的势头，保护和发展曾经在很多地方成为不可调和的矛盾。虽然近年来各级政府日益重视保护，但是各种破坏历史文化遗产的活动仍然屡禁不止，各种建设性破坏事件仍然不时见诸报端。近30年来，我国大约消失了4万多处不可移动文物，其中超过半数是在城市化进程中消失于推土机之下的。文物保护规划首先需要确定的就是文物保护的“两划”控制范围，即保护范围和建设控制地带范围，并制定相应的管理控制要求，这无疑意味着对用地指标、用地性质的种种限制，进而损失经济利益。在多方利益的博弈中，在经济利益和建设压力下，文物往往会成为牺牲品。相信在城乡建设用地高度紧张的情况下，保护与建设的矛盾在相当长的时间内仍会非常突出[5]。

3.2 历史文化遗产类型的发展变化带来的问题

与传统的文物保护工作相比，历史文化遗产的概念范围始终在不断的扩展。从类型上看，新型文化遗产保护在中国文化遗产保护中开始占有越来越重要的地位，无论工业遗产、21世纪遗产、文化景观、遗产运河、文化线路的保护都具有传统文物保护所不具有的特点。从范围上看，文物保护单位由过去的单个（组）遗产点，发展成为有整体关联性的系列遗产或群体组合遗产，相当一部分历史村落、历史城区被整体公布为文物保护单位。就遗产类型的发展变化上看，业内对这些新型的遗产类型的保护研究对策尚显不足，还没有做好充分应对的准备，相关的研究工作还需要大力加强。对于范围和内容的变化，文物保护规划和名城保护工作无疑均应该与之相适应，其保护的内容和方法必须与时俱进，根据历史文化遗产保护理念的总体发展作出调整。现阶段的历史文化遗产保护正是一个继续完善和发展的阶段，同时正处于总结和借鉴国外先进遗产保护理论和观念的、多学科融和的发展阶段。根据遗产变化，加强保护理论的基础研究，不断修正规划理念和策略，对保护规划的发展具有重要的意义。

3.3 法律法规的滞后带来的问题[6]

我国已经初步确立了历史文化遗产保护的法律法规体系，但是现有的体系尚不完善，特别是专项法规、技术规范、管理制度欠缺较多。既缺乏针对不同类型历史文化遗产的专项法律，也缺乏考虑遗产的应对各种产权问题的管理对策，而不同产权的性质对历史文化遗产的保护管理方式以及制度有着明显的影响，同时也是产生法律之间互相矛盾的根源。长期以来，我国的文化遗产法律法规建设，重法律轻标准现象较为严重，而保护规划的编制规范已公布实施12年，在实践过程中已暴露了较多不适应问题。近年来，历史文化名城保护体系的相关法规已经进行了大范围更新，与其他行业相比，文物保护领域的标准、规范的建设相对缓慢和滞后许多。

3.4 交叉管理带来的问题

不可移动文物管理权限原则上属于文物主管部门，长期以来文物部门在政府各部门中处于弱势地位，所以真正管起来的时候并不多。在历史文化类型日益增多，大型遗产分布范围和内容非常复杂，不同产权文物的管理都牵涉各方利益，往往存在多头管理、互相扯皮的情况。不可移动文物至少涉及文物、规划、国土等数个部门，文物的保护区划控制必须通过规划部门的协助，才能有效贯彻实施和控制。对于像大运河、长城等这样特别复杂的遗产，则涉及的管理部门可能超过10多个，同时还涉及不同级别、不同行政区的地方政府的协调。文物保护规划中如何理顺管理程序，明确管理权责，协调各方利益，成为一个非常重要的任务，而由于现行我国行政管理体系的原因，这往往又会变成一个难以调和解决的问题。

3.5 社会发展对合理利用提出的挑战

当今社会，文化遗产保护与社会发展结合得更加紧密。文化遗产作为促进经济社会可持续发展的积极的力量，在社会发展中的影响不断凸显。如何从单纯对文物的保护，逐渐发展为展示、利用与保护并重，综合发挥文化遗产的社会效益，强调其对社会发展的促进作用，同时发展文化创意产业，合理体现经济效益，与旅游休闲等相关产业紧密结合，是当今文化遗产保护要重点解决的问题。合理利用是中国文物保护工作方针的重要内容，但在实践中却长期存在着利用方式相对单一或利用过度等问题。随着社会对文化遗产关注程度的不断提高，如何合理利用文物古迹已成为中国文化遗产保护面临的重要挑战。对遗产功能延续和赋予新功能的原则、方法仍然要大力研究，应根据遗产的价值、特征、保存状况、环境条件，综合考虑研究、展示、延续原有功能和赋予其适宜的当代功能的各种利用方式。

4 文物保护规划的发展面临的问题

4.1 自身学科建设的发展和完善

现阶段我国文物保护体系的理论框架还没有完整确立，文物保护规划的队伍建设、学科发展也还不够完善。目前，虽然具有文物保护规划的资质单位较多，但从业人员多为高校教师和学生、城市规划设计师、建筑设计师，只有少数是文物保护专业技术人员。一方面，各类人员由于知识背景、专业知识的各有长短，在规划编制中关注的问题和对文物保护理念的认识良莠不齐，直接造成文物保护规划的一次性通过率较低。据国家文物局编审部门统计数据，全国重点文物保护单位保护规划的平均一次性通过率不足30%；另一方面，规划成果仍然存在大量的照搬抄袭现象，对规划对象的价值和内容研究不足，或者是缺乏历史文化遗产保护专业素养，直接导致规划成果价值取向的严重偏离。专业人才的缺乏，专业知识和文物保护规划理论框架构建的不完善，已经制约了规划设计水平的提高和学科专业水平的发展。

4.2 文物保护规划编制方法和编制技术的创新

文物保护规划应该加强科技支撑，发挥科技创新的引领作用。探索云计算、大数据等现代信息技术的运用，加强向城市规划编制技术的学习，加强多学科合作，加强空间信息技术在规划编制过程中的运用，加强数字信息管理平台在规划实施管理中的运用。通过规划研究和实施，探索为文物价值认知、保护修复和传统工艺科学化、大遗址展示利用、文物预防性保护等方面的科技攻关、技术创新提供依据，研究成果再反作用于规划编制本身，提高文物保护规划相关专项措施的制定水平[7]。应尽快修编现行的2004版《编制要求》，建立文物保护规划的分层次、分级别、分深度编制机制，进一步细化规划成果要求，加快针对不同遗产类别、重要和亟须的标准制修订和编制。进一步实践完善文物保护准则要求，大力推广文物保护技术标准和行业规范，不断提升规划编制工作的标准化、科学化水平。

4.3 规划协调，多部门协同管理

文物保护规划与城乡建设总体规划、土地利用总体规划、国民经济发展规划、旅游规划等等都存在相互协调要求，多元多头混杂的管理模式对于规划的贯彻实施尤为不利。今后应力求将文物行政部门作为城乡规划协调决策机制成员单位，按照“多规合一，一张蓝图”的要求将文物保护规划相关内容纳入城乡规划[8]。对于文物保护规划确定的紫线控制范围、保护要求和限制指标，应该纳入城市建设项目审批的体系内，将其作为相关地块控制性详细规划指标体系的组成部分，与容积率、绿化率等指标一样成为建设项目用地审批的必备指标。应该探索将多元管理模式统一至一个操作平台，将历史文化遗产信息纳入城乡管理数字化网络平台，纳入智慧城市OA管理系统，实现相关建设活动的实时监控、管理。

4.4 提高文物保护规划贡献值，发挥基础研究效力

文物保护规划因为自身资源的各种原因，主要规划的内容是研究和控制限定，长期以来文物保护规划的法律效力和执行力度并不高，在各方面的利益的博弈中总是一让再让，其技术措施最后一般会采用“底线式”保护技术方法。但控制的初衷不是创造对立面，而是为了合理保护、规范发展、协调矛盾。但是底线式的保护，造成了历史文化遗产的孤岛式状况，缺乏融入，缺乏协调，长久以来，这一现象严重制约了文物保护规划应有作用的发挥与实施[9]。

我们在寻找城市传统风貌缺失、千城一面的原因时，应该回过头来在传统文化和历史文化遗产中寻找支撑，应该深入挖掘历史文化遗产中蕴含的宝贵经验，应该善于从中国传统文化的宝库中汲取营养，获取灵感。文物保护规划对遗产价值和特色的研究较为深入，应该发挥其基础性研究的指导作用，将其研究成果进行转化，从中获取营养，或许才是特色之路产生的途径，特别是在即将大范围开展的城市设计过程中，文物保护规划应该发挥应有的作用。

4.5 规划实施效力和规划实施评估

文物保护规划的实施是贯彻规划要求、落实规划任务的关键，根据浙江省的调研摸底情况来看，文物保护规划真正有效实施的比例不足三成，且往往存在规划公布后束之高阁、重规划轻实施的现象。在已实施的规划中，对规划实施情况的评估工作长期以来也一直缺失，严重制约了保护措施的进一步落实和管理者对规划实施工作的把握与判断。作为规划过程中的重要一环，规划的实施评估具有较强的现实意义和探索指导意义，通过对文物保护规划的编制与实施的整体回顾，对实施情况系统梳理，将有利于及时总结经验教训，修正保护方法和措施，为后续规划修编及规划深化、编制提供切实的依据。

4.6 民生改善和公众参与

2014年国家文物局公布的《中国公众参与文化遗产保护意识及现状调查报告》显示，受访者对历史文化遗产的认同比例仅为17.1%，遗产保护意识和公众认知程度依然很低。或许普通人并不知道，那些村民世世代代居住的祖屋或者是其赖以生存的生产工具已经是某个级别的文物保护单位了。浙江省就曾经出现过村民为了儿子结婚扩建住房，拆除自己的住宅而锒铛入狱的事件，只因他的住宅已经被公布为文物保护单位。这种事件的发生在让人唏嘘不已的同时，也令我们不得不反思我们的保护工作中的社会公平和公众参与的缺失问题。文物保护不是制造社会不和谐因素，广大的私有产权拥有者、使用者的利益在保护过程中如何体现，传统生活如何延续、居住质量如何改善都应该得到应有的重视。文物保护成果应该更多惠及人民群众，与改善民生、提高人居环境、完善城市功能相结合，充分发挥文物的公共文化服务和社会教育功能[10]。也应该看到，面对如此巨大的历史文化遗产总量，仅仅依靠政府的力量是远远不够，我们还要积极动员各方力量，建立多渠道资金来源，努力形成全社会参与保护的新格局，使遗产保护不仅要为经济发展、文化繁荣创造价值，也为要民生改善作出更大贡献[11]。

5 从文物保护规划走向文化遗产保护规划[12-13]

国际社会经过数百年的实践，对文物保护的认识不断深化，保护目标的变化、保护对象的扩展、保护范围的延伸，使得从文物保护走向文化遗产保护已经成为共识。2015的《准则》中明确了历史文化名城、名镇、名村同属于历史文化遗产的范畴，名城体系与文物体系的研究对象正在逐渐趋同[14]。名城规划理论中在逐渐体现真实性、完整性、延续性的保护原则，而文物保护规划也在逐渐学习名城研究的视野和工作方式，但是双轨管理的局面并不利于工作开展，这就必然要求在今后的工作中名城规划与文物保护规划需更加融合。文物保护规划也必然会向多学科合作的更综合、更全面的方向发展，最终与名城体系规划一起成为历史文化遗产集中区域的一项综合公共管理政策，统一为一个历史文化遗产保护规划。当然，实现这一目标还需要打破行政壁垒，需要广大文物工作者、规划工作者和管理者的共同努力。正如习近平总书记近日对文物工作作出的重要指示那样：“我国是世界文物大国，又处在城镇化快速发展的历史进程中，文物保护工作依然任重道远。”