改革开放40年农民专业合作社的发展与展望

■ 文 / 苑 鹏

改革开放40年，从国家与合作社关系的视角看，农民专业合作社的发展大体经历了从改革初期国家尊重并支持农民的自我选择与创新，提供良好的创新氛围，到20世纪90年代初国家介入、开展试点、扩大农民专业合作社的创新空间，再到21世纪初国家全面推动、建立良好的法律和政策环境，大力扶持农民专业合作社发展等三个阶段。

展望未来，农民专业合作社将逐步走上有质量的发展轨道，提升整体经济实力和服务成员能力，农民专业合作社的联合与合作将取得重要突破。同时，以落实新修订的《农民专业合作社法》为契机，政府政策有望转向促进发展与强化监管并举，为农民专业合作社的发展营造公平的竞争环境。

一、萌芽初创阶段：政府首肯、民间自我探索与创新（20世纪80年代—1992年）

1.发展商品经济中的农民创新。20世纪70年代末，中国农村改革拉开序幕，各地陆续推行“包干到户”为核心的联产承包责任制，人民公社体制最终被瓦解，农户成为独立生产经营主体。广大农户在开展商品生产中，遇到了信息不畅、缺少资金与技术、农产品卖难等问题，在农业公共社会化服务缺位，市场失灵的情况下，少数经营能手自发行动起来，将从事相同农产品生产的农户联合在一起，以不改变各自家庭承包经营地位为前提，开展技术交流和新品种引进等活动，发展出各种类型的技术服务组织，成为农村改革以来出现的第一批农民合作组织。

对于农民的自我创新实践，中央及时洞察并在1983年以来连续出台的5个中央1号文件中明确态度，强调解放思想、积极支持。1983年中央1号文件强调要从群众的实践出发，破除合作经济等同于集体统一经营、共同生产的“左”倾错误观念，提出合作经济发展应多样化，在生产合作之外，向产前产后的社会化服务延伸。1984年中央1号文件进一步指出农民可不受区域限制，发展不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织。在随后3年的中央1号文件中，中央始终强调合作组织发展应当尊重农民的选择、尊重和支持农民的自我创新，坚持群众自愿原则，不允许政府干涉，为农民的专业合作营造了良好的社会舆论氛围和宽松的制度创新空间。

在有利的发展环境下，随着市场化改革的不断深化，农民专业合作组织稳步发展，据有关部门统计显示，到20世纪90年代初期，全国各类农村专业技术协会达11万家，会员350万户。其中一批初具规模、组织功能强的专业技术协会，转型升级为实体经营型的专业合作社。党的十三届八中全会通过的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》（1991年）对农民的创新给予充分肯定。该决定指出，农民自愿组成的服务实体，是农业社会化服务体系的重要组成部分，适应性强，要积极扶持。这批农村技术协会成为日后我国农民专业合作社发育的重要母体。

2.供销社回归“三性”改革中发展农民专业合作社。在同一时期，供销合作社在改革传统体制、回归真正农民合作组织的探索实践中，较早地发展了一批农民专业合作社。据河北省、江苏省等地有关材料显示，这些省份早在20世纪80年代初，在恢复供销社组织群众性、管理民主性和经营灵活性的“三性”改革中，按照自愿、互利、平等、自主的原则，与农民共同创建专业合作社，开展“统分双层经营”，农民保持家庭生产经营，供销社统一为农民提供系列化服务，并收购农产品，盈余按照各自的入股额及农民提交的产品量比例返利，实现互利共赢。据供销社系统26个省、自治区、直辖市的统计，到20世纪80年代末，以供销合作社为依托，组织农民成立专业合作社10384个，覆盖农林牧副渔、工商建运服等各领域，成员规模大小不一，小到三五户，大到两三百户，合作方式从订单收购、委托代理，到共担风险，松散型、半紧密型与紧密型共存。

二、起步发展阶段：政府全面介入、扩大创新与发展空间（1993年—2003年）

1.前奏：1987年启动农民专业合作组织试点县。1987年党中央5号文件提出“有计划地建立改革试验区”，试验区的中心任务是为党中央深化改革提供决策参考和示范经验，其中一项是“农民专业合作组织建设示范”，试验地点选在黑龙江省尚志市。根据当年尚志试验区的工作总结，到1989年底，全市建立市、乡、村三级农民专业协会216家，市级农民专业协会及行业协会联合会6家，并组建了尚志市农民专业协会联合总会，全市入会会员1.2万人，占全市农村劳动力总量的17.3%。此外，还建立8家专业公司，与农民专业协会接口，形成利益共同体。但据了解，虽然搭建起完备的农民合作组织体系并创设了实体化公司，但在当时宏观经济体制转型滞后、市场化发育不充分的背景下，试验区的实际运行效果并没有达到预期目标。

2.政府全面介入、启动中西部三省试点（1993年——）。1993年，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，同年，中共中央、国务院颁发《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，提出建立健全农业社会化服务体系，并提出农村各类民办的专业技术协会（简称农技协）要逐步形成技术经济实体，鼓励农技协向实体化、集团化、股份化方向发展，国务院明确农业部为行政主管部门。同年，中国农村技术协会成立，定位于“成为党和政府联系广大农民的助手和纽带”。

在政策的引导下，政府、民间力量共同参与农技协的建设，推动农技协的发展加速，发起人群体除了专业大户、村干部，还有科协组织、农技推广站，甚至有乡镇政府、行政部门等。据农业部不完全统计，到1993年底，全国各类合作经济组织已有146.6万个，比1990年增长18.9%，但进入实体经济领域，从事产供销、贸工农系列化服务的农技协仅占10%左右。

1994年，国务院决定在陕西省进行借鉴日本农协经验、建设农协体系试点工作。与此同时，农业部选择在安徽省、山西省开展农民专业协会试点工作，其中，山西省借鉴日本农协经验发展农民专业协会，安徽省开展规范专业农协试点，制定农民专业协会的示范章程。据了解，当年三个试点省的试点成效不明显，某种意义上是一种“试错”试验。

20世纪90年代中期以来，农业产业化经营在以山东省潍坊市为代表的发达地区兴起，带动了农民专业合作社的发展，合作社开始成为农业产业化的重要参与主体。据农业部1998年的一项调查显示，各类农业产业化组织中，合作经济组织带动型约占其总数的30%左右，而合作经济组织当中有60%是专业合作社。

1998年，《中共中央国务院关于1998年农业和农村工作的意见》肯定农民自主建立的各种专业合作社、专业协会等有利于引导农民进入市场，完善农业社会化服务体系，提出要积极鼓励和大力支持。同年，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，明确支持农民的联合与合作，并为21世纪加速农民合作组织的立法进程奠定了良好基础。

总的看，20世纪90年代以来，随着中国农村改革市场化的深入，农民专业合作社稳步发展，规模逐步扩大，并积极参与到农业产业化经营中来，在沿海少数农业产业化较为发达的地区取得了突破性进展。按照农业部的统计，到20世纪90年代末，农民专业合作经济组织规模仍旧稳定在140多万个，其中规模较大、管理较好、活动较为规范的有近1/10，带动农户4000多万户。

三、加速阶段：政府全力推动、总量快速扩张（2003年——）

21世纪以来，农民专业合作社的发展环境发生了重大变化。中国经济发展进入工业化中期阶段，农业发展进入新阶段，表现在农产品供给由全面短缺走向总量基本平衡，结构性、地区性相对过剩，农民收入增长缓慢成为突出的社会问题。2002年，党的十六大提出了统筹城乡经济社会发展战略，2003年中央农村工作会议首次提出要把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，实行“多予、少取、放活”的“三农”政策。

2003年修订的《农业法》提出国家鼓励农民在家庭承包经营的基础上自愿组成各类专业合作经济组织，鼓励和支持各类农民专业合作经济组织参与农业产业化经营、农产品流通和加工以及农业技术推广等。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步提出支持农民发展多种形式的农村专业合作组织。在随后的2004年中央1号文件中，又提出中央和地方要安排专门资金支持农民专业合作组织开展信息、技术、培训、质量标准认证、市场营销等服务，并要求有关金融机构支持农民专业合作组织建设标准化生产基地、兴办仓储设施和加工企业、购置农产品运销设备，并提出财政可适当给予贴息。财政部当年启动7000万元的“中央财政农民专业合作组织发展资金”项目，到2007年，中央财政专项资金累计5.15亿元，29个省（区、市）分别出台专门文件，明确农民专业合作组织的财政扶持政策。

2007年7月1日起正式实施的《农民专业合作社法》，在明确农民专业合作社市场主体地位的同时，进一步从法律上明确了国家对农民专业合作社的扶持政策，因此此法又被称为是一部“促进法”。2008年，十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出要“扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织”。2013年，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，鼓励农村发展合作经济，提出了“允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作”。此外，2004年以来连续15年的中央1号文件从农业增效、农民增收、农村发展等多个不同的方面，提出鼓励农民专业合作社发展的政策举措。

在国家政策和法律的推动下，尤其是《农民专业合作社法》颁布以来，农民专业合作社发展进入了高速扩张时期，总量增长出现了“井喷”态势。据统计，截至2017年12月底，农民专业合作社的注册登记总量达201.7万家，占全国各类市场主体的2.1%，是2007年底的77.6倍。其中，合作社注册成员规模从2007年的35万户，扩大到2016年底的4485.5万户。10年间，中央财政累计安排农民专业合作社发展资金118亿元，年均增长21.48%。农民专业合作社逐步成为各级政府构建新型农业经营体系，完善农业社会化服务体系，提升农产品市场竞争力、促进一二三产业融合发展、落实“三农”政策的一个重要载体。但是由于存在总量大、实力弱、规模小，有效运作和规范运作的比例低以及地方政府追求政绩对农民专业合作社发展存在不当干预等突出问题，农民专业合作社在推进农业农村现代化中的作用仍然很有限，从总体发展水平看，仍然处在初级阶段。

四、展望未来：有望进入有质量发展的新阶段

随着我国发展进入新时代，农民专业合作社的发展将面临严峻的硬约束，一方面消费者的需求转型升级，更加关注农产品安全和品质，市场竞争将更加激烈；另一方面政府在实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化中，将更加关注可持续发展和农民增收，同时将强化市场监管。在市场和政策的双重挤压下，农民专业合作社发展有望转入提质期，实现有质量的发展，增长速度逐步放慢，联合与合作步伐加快，以有效促进农户增收，提升农户的获得感，促进实现小农户和现代农业发展的有机衔接。

在新的历史条件下，政府应将政策核心转向营造与其他类型市场主体平等的竞争环境，改善农民专业合作社的公共服务，特别是金融服务和市场准入机会，促进农民专业合作社提升为成员服务的能力。政府应按照新修订的《农民专业合作社法》改进登记与注销制度，促使“空壳社”“休眠社”“冒牌社”等退出，净化农民专业合作社的发展环境。同时，政府应警惕在精准扶贫中出现新一轮的“空壳社”，及时遏制个别地方政府脱离实际定发展数量指标的乱作为。

〔本文为国家自然基金农林经济管理学科群重点项目“农业产业组织体系与农民合作社发展”（项目批准号：71333011）阶段性成果〕