加快推进辽阳市农村土地流转问题研究⋆

◎王莹滢

一、辽阳市农村土地流转的现实背景

（一）新型工业化的需要

目前，辽阳市一些农村小规模、分散、粗放的土地经营方式难以推广先进的科学技术和发挥大型农业机械的作用。农村土地流转目的在于推进新型工业化，通过土地流转，农村人口获取土地增值收益为城镇化提供支撑。

（二）实施乡村振兴战略的需要

通过探索土地流转新模式，通过转包、租赁等形式流转土地，进一步盘活农村闲置土地，调优农业结构，发展效益农业，提高农民收入，有利于乡村振兴战略的实施。

（三）新型城镇化的需要

新型城镇化是人的城镇化。人的城镇化的核心就是尊重公民的各项权利。进一步说，新型城镇化的载体土地。通过农村土地流转，打破城乡分割体制，实现土地开发利用与新型城镇化建设的良性互动，势必加快辽阳市新型城镇化进程。

（四）发展壮大村级集体经济的需要

农户通过土地流转而获取收益，实现土地的增值、农民收入的增加。部分农民也可以放心地专门从事二三产业，寻求农业和农村经济的新增长点。加之，农地流转可使农村土地适度向农业龙头企业和农业大户集中，促进农业产业化的发展的同时也发展壮大村级集体经济实力。

二、辽阳市农村土地流转的现状及存在问题

（一）辽阳市农村土地流转的现状

1.辽阳市农村土地流转的特点

一是农地流转从经济发达地区向全市延伸。实践中，农村土地流转之后，农民的收益随之增加。面对实实在在的实惠，很多农民选择将自己的土地依法、有序流转出去。因此，辽阳市佟二堡、刘二堡等经济较发达、土地流转规模较大的地区带动了全市农村土地流转工作的开展。

二是流转秩序从农民相互间的自发流转向政府引导有序化流转发展。乡土田间，村民们或是沾亲带故，或是了解甚深。闲谈间土地流转已成既定事实的场景司空见惯。偶有可视为书面的流转协议也是用随手拿来的纸本做的草草记录。基于此，辽阳市的各市县区政府多措并举，努力使农村土地流转工作向着规范、有序方向发展。

三是流转总体规模从较小到逐步增长。起初，辽阳市农村土地流转仅限于邻居、亲戚、朋友之间小规模流转。而后，随着农村经济的发展和强农惠农政策的出台，在政府的引导下，小规模流转转为合作流转，且流转规模逐步增大。

四是流转方式从单一化向多样化发展 。目前，辽阳市仍有一些乡镇由于当地经济发展滞后、地域特殊性等原因，土地流转方式仅限于转让或转包，但是有的乡镇土地流转形式由过去以转让、转包为主，逐渐转变为与互换、出租、土地承包经营权的入股、委托第三方等多种形式并存的状态。日益多样化的土地流转方式让农民有更广阔的选择空间，实现了土地规模化、集约化经营，提高了农业生产效率。

（二）辽阳市的工作特色

一是政策支持，保障有力。辽阳市各级政府都已认识到农村土地流转对实现农业稳增产、农民再增收、农村保稳定的目标起到了重要作用。因此，辽阳市各级政府在农民专业合作社等方面出台了相关政策、实施了保障措施，推进了农村土地流转的进程。

二是机制创新，灵活机动。辽阳市通过创新农村土地流转机制，采取灵活多样形式，具体如下：其一，各县市区乡镇（街道）均建立土地流转服务中心；其二，通过大量培育、发展家庭农场、农业龙头企业和土地股份合作社等新型农业规模经营主体；其三，制定、并实施农业现代化发展规划。

三是抵押贷款，试点先行。作为全国农村承包土地经营权抵押贷款试点县，辽阳县试点工作主要有：一是建立农村土地流转交易评估中心；二是引进“土流网”；三是制定并、规范农村承包土地经营权抵押贷款程序；四是做实农村土地确权工作。

三、制约辽阳市农村土地流转的因素

（一）法律意识淡薄，流转操作不规范

目前，辽阳市农民普遍法律意识不强，农地流转操作不规范，主要表现如下：

（一）拐弯背诵法。教师在指导学生读“小九九”乘法口诀表时，还可以拐弯读。如，一五得五，……五九四十五。这样，当学生再遇到“45÷5=?”的时候，当他念到“五五二十五”发现不够45，就会按照拐弯读的方法，继续读出：五六三十，……五九四十五！进而联想到得数是9。

一是农民法律意识淡薄。农村土地流转过程中 的“口头协议”仍然存在。在转包、互换、出租等流转形式中，有的农民采用私下协商代耕，或临时性转包，或交给亲戚耕种等“口头协议”的方式将土地流转出去，未采用签订书面合同的方式约束双方的权力义务。

二是村两委"法律意识淡薄。社会主义新农村建设中，"村两委"作为最基层的组织，担负着重大的责任。其法律意识的淡薄，在农地流转的过程中，未起到普法、懂法、用法的作用，继而制约着农地流转。

三是签订的流转合同不规范。有的农民即使签订了书面的流转合同，但在合同内容、权责关系等方面仍然存在问题。也有的农民签订的所谓的书面合同，也不过是怕事后自己忘记在随手拿来的纸上记下流转价钱等简单事项。这些不规范流转合同都为日后土地纠纷与矛盾埋下隐患。

（二）农村社会保障体系不健全，土地承载的负担重

农民主要依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，主要体现在两个方面：

从农村社会保障方面看，目前，辽阳市农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系处于不健全状态，农民对于流转土地存在后顾之忧。一些进城打工的农民，在土地流转收益较少的情况下，也不会轻易流转出自己的土地。

从土地承载的负担方面看，部分年龄较大的农民，已无精力和能力经营好土地，宁肯粗放经营，也不愿将土地流转出去。还有的农民在打工之时，无暇顾及自己的土地，土地价值未被合理利用。

（三）农地流转管理与服务体系不健全，招商引资力度有待加强

由于政府扶持和市场机制引导偏弱，农地流转管理与服务体系不健全，招商引资力度不强。

一是未建立统一规范的土地流转交易平台。尽管辽阳市农委一直在积极筹建土地流转交易平台，但苦于无机构承担、无人员参与、无资金投入，致使该工作处于停滞不前的状态。因此，土地流转供求信息难以及时有效沟通，供需之间严重脱节。

三是招商引资力度有待加强。辽阳市地处辽东低山丘陵与辽河平原的过渡地带。东西地貌差异显著，总体上呈现“四山半水五分半田”格局。利用辽阳市地形地势地貌的优势进行招商引资力度有待加强。

（四）创新机制未在全市推广，试点地区以点带面的作用不强

辽阳市机动灵活的农地流转形式确实促进了农地流转，而取得一定成效的创新机制未在全市范围内推广。主要体现两个方面：

一方面，部分地区流转方式单一以转包和出租形式的土地流转居多，以土地的承包经营权入股等新型的土地流转方式较少。这些地区负责农地流转工作的同志也意识到在流转方式等方面缺乏创新，急于学习先进经验，找到适合的发展道路。

另一方面，农村土地经营权抵押贷款、培育新型农业经济主体等创新机制没有在全市范围内推进，仅仅停留在试点地区范围内适用、探索、完善的阶段。试点地区以点带面的示范引领作用不强。

四、加快辽阳市农村土地流转的政策建议

（一）加强政策法规宣传，依法推进农村土地流转

多措并举进行政策法规宣传工作。通过新闻媒体、专家授课等方式对政策法规进行宣讲和解读；利用乡镇文化站资源，以农民喜闻乐见的方式宣传土地流转和规模经营的意义，及时地将《农村土地承包法》、《合同法》等相关法律政策全面贯彻到基层组织和广大农民。基层领导干部在农村土地流转工作中善于运用法治思维解决问题，广大农民在利益面前能够运用法律武器维护自己的权利，不断规范土地流转程序，真正使土地流转走上法制化轨道。

（二）完善配套措施，加快建立覆盖城乡居民的社会保障

一是大力培育农村劳动力市场，加快农村劳动力转移；二是加大对农村社会养老保险和医疗保险的财政投人，扩大覆盖范围，提高农民最低生活保障收入。三是学习江苏镇江模式，把流转出土地的进城务工的农民纳入到城镇社会保障体系。其目的是在加快城镇化建设进程的同时，解决好这些外出务工农民子女受教育问题，让其在养老、医疗、教育等各个方面受到城镇居民平等待遇，不应因农户身被排斥在外。四是健全参保缴费激励政策，引导土地流出的农民从务工收入或土地流转收人中拿出部分资金参保缴费。

（三）发挥政府引导作用，完善土地流转管理和服务体系

在总体设计层面，学习借鉴陕西杨凌模式，先规划后流转，发挥政府引导作用。辽阳市农委牵头，因地制宜地制定出适合当前辽阳市实际情况的农村土地流转规划方案。

在具体操作层面，一是利用土地流转服务中心现有资源，完善土地流转管理和服务体系。山东胶州设立农村产权交易中心的实践经验确有可借鉴之处，若是在辽阳市新建农村产权交易中心，其职能易与现有农村土地流转服务中心的职能交叉重叠。因此，建议凭借土地流转服务中心特有的专业化职能，建立土地信息核实、陪同勘察等全方位综合配套服务，并不断规范农村土地流转秩序。二是多措并举确保土地流转交易平台建成。通过加大财政投入、引进专业人才、硬件设施优化配置等措施确保土地流转交易平台加快建成。三是发展沟域经济，加大招商引资力度。沟域经济是山区生态经济发展的新视角，能有助于解决山区“三农”问题。目前，关于北京沟域经济发展过程中的农村土地流转现状、流转路径的实践探索和理论研究已经非常成熟。辽阳市可借鉴其成熟经验，重点培育沟域经济发展示范区，针对生态休闲沟域经济综合开发项目招商引资。

（四）完善既有创新机制，并在全市范围内推广

一是扩大贷款投放，逐步规范土地经营权抵押贷款条件和流程。加大贷款投放、扩大覆盖农民范围；加大协调力度，确保业务经办银行机构数量取得突破；争取除辽东农商行以外，鼓励农业银行、邮政储蓄银行等机构开办承包土地经营权抵押贷款业务。二是培育新型农业经营主体，大力发展土地股份合作社。在现有政策基础上，整合各项支农资金，对于通过土地流转进行规模经营的农民合作社、家庭农场、种养业大户进行政策倾斜和扶持，激励其通过流转实现规模经营、发展现代农业、提高土地的产出效益，推动土地流转进程；同时，鼓励各县（市）区积极探索土地股份合作社其他模式，可借鉴学习“崇州模式”，结合本地区实际，创新发展土地股份合作社新模式。三是由市农委牵头，组织各县（市）区负责农地流转的同志到试点地区进行观摩学习，在全市范围内推广土地经营权抵押贷款和成立土地股份合作社的经验做法。