我国军民航融合使用空域的制度分析

张 宏

（300300 中国民航大学 天津）

空域即领空，是一国领土主权在领陆和领水上空的延伸。国际法上，各国于1919年签订巴黎公约，奠定了国家对空域享有主权的原则。随着民航立法实践的发展，又于1944年签署了芝加哥公约，重申国家对空域享有主权的原则，取消了巴黎公约中空域“无害通过权”的规定，对国际航空法具有重大意义。

空域作为自然资源，是空防建设和民航发展的物理空间。由于稀缺性和竞争性上升为战略资源，在实践中主要用于空军训练和民航运输。为了促进二者共同发展，提高空域使用效率尤为重要。

我国的空域管理体制形成于新中国之初，建立了空防空管合一的管理体制。由于当时复杂的国际环境，形成了军航在空域管理和使用中的主导地位。改革开放后，国内各地区和国际间的经济文化等交流增多，我国军航和民航在空域资源中的矛盾不断显现，对于该体制的改革也势在必行。

从我国《宪法》的规定分析，国家的自然资源属于国家所有，即全民所有。从法理上讲，空域也应属全民所有，我国公民对空域资源享有平等的使用权。因此，无论是军航和民航，都应该有平等的权利。在当前大力发展民航业和保卫国家安全的战略目标下，我国提出改革空域管理体制，兼顾军民航在空域使用中的利益。

从我国空域相关的法律法规来看，我国于1950年颁布了民航业内的第一部法律《中华人民共和国飞行基本规则》，由国务院、中央军委领导全国的飞行管制工作，具体的管制工作由空军统一组织。随后，我国相继颁布了《中国民用航空空中交通管理规则》《中华人民共和国民用航空法》等法律法规，但与《飞行基本规则》的规定基本一致，军航依然在空域的管理的使用上占主导地位。

综合分析我国的空域管理制度与现实情况，我国空域管理制度主要存在以下几方面的问题。

第一，空域划分结构不合理，权利不平等。依据《民用航空空域使用办法》的规定，均为管制空域，缺乏灵活使用空域的法律基础，也没有借鉴ICAO对空域分类的划分标准。实践中军航对空域兼有审批权和使用权，民航在空域使用中缺乏制度建设的参与权和决定权使其处于被动地位，降低空域使用的效率。

第二，空域管理组织混乱、职权交叉。我国有权管理空域的组织主要有国务院和中央军委、国家空管委、国家联合参谋部、空军、民航管制单位等，这些组织在空域中一般具有不同的权限，但是，依据有关规定，这些单位对某些事务的权限交叉引起组织混乱。

第三，空域管理法律法规不完善，缺乏统一性。我国现行的立法体系中，关于自然资源的立法，目前有《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》等。但是，空域资源作为我国重要的战略性资源，却没有《中华人民共和国空域法》。在已有的《民航法》《飞行基本规则》等规定中，也不适应现实的需求，缺乏协调性和权威性，导致法律适用混乱。

第四，缺乏权威的协调机制、监管机构和评估体系。由于民航在空域管理中没有决定权，参与权也比较薄弱，在既定的空域结构下协调军民航关系，对解决当前的冲突没有实质性改进。同时，监管机构的缺失和评估体系的不完善使得军民航融合发展在实践中没有良好的规制程序，缺乏科学性和严肃性，没有保障机制，不利于推进军民航融合进展。

在目前的空域体制下，出现多种不良后果。首先是航班准点率较低，从近年来的民航统计数据分析，我国航班准点率低于全球80%的平均水平，其中流量管制是低准点率的重要因素，航空运输的竞争力受到影响；其次，由于条块分割的空域结构，加大航空运输企业的运营成本，也与减轻全球变暖、降低航空碳排放的全球战略不符；再次，从经济学的角度分析，单位里程所产生的航空收入与空域资源的关系呈现二次函数的特点。随着空域趋于饱和，单位里程的收入呈下降趋势最终影响了民航经济的发展；最后，空域结构的划分限制了通用航空的发展。缺乏非管制类空域，虽然近年来提出释放低空空域，但相关措施并没有完全落实。

从制度建设和管理手段创新方面实现空域改革，是解决目前空域问题的制度基础。ICAO在在空域的管理和使用方面提出一些建议，对促进各国实现军民航融合使用空域也颁布了专门文件。军民航融合是各国空防建设和民航经济发展的普遍性问题，美国、欧盟、俄罗斯等发达国家较为成熟的经验，为发展中国家具有借鉴意义。

为了缓解空域使用中的矛盾，国家提出军民航融合的政策方针，笔者借鉴其他国家的经验，提出促进我国军民航融合发展的具体措施。

第一，完善空域管理和使用的法律法规体系。分析我国目前的空域相关法律法规，在其建设上，建议在我国已有的《民用航空法》基础上不断修订完善，增设空域管理专章，以法律法规确定空域制度，通过行政法规或民航规章提出可操作性规定；或者借鉴发达国家的立法经验，制定了统一的《航空法》，在空域管理部分专门规定军民航融合发展的相关内容；再次也可以借鉴我国已有的资源立法，制定《中华人民共和国空域法》，以法律的形式作出规定，实现空域管理的权威性和统一性。

第二，改革空域审批体制，实行合署办公。在未来军民航组织机构的建立中，可以借鉴德国的空域组织形式，将军民航融合机构划分为三个层次，并由军民航双方共同参与。在第一层次上，设立最高级别的军民航空域政策委员会，从宏观上把握军民航融合的发展方向；在第二层次上，设置国家空域管制室，由各个区域管制中心共同组成，对军民航飞行活动作出战术性预先规划；在第三个层次上，由军民航进近和塔台管制中心组成，负责本区域内军民航飞行活动，保证安全性和高效性。

第三，完善军民航监督和评价体系。现有的评估规范和方法比较落后，评估方法倾向于从自身利益出发，没有统一的评估标准，缺乏对军民航融合工作的综合评估体系。因此，以客观性为基础，选择军民航融合的评估指标，并形成良好的反馈机制。

第四，改进技术手段，实现空管系统现代化。我国军民航在空管运行系统中相对独立，使军民航融合存在技术上的阻碍。俄罗斯在2005年以前，与我国目前的空管系统比较类似，有军民航双重空管系统。后来俄罗斯国防部逐步将军航空管运行系统中的统一化，成为实现军民航融合的技术基础。在空管运行的技术手段方面，ICAO曾提出新航行系统（CNS/ATM）的应用，并在全球不断推广，对于提高空域使用的灵活性和安全性有重要意义。

我国空域管理制度改革和军民航融合使用空域是满足空防安全和经济发展的关键步骤，将法律规定的空域使用原则落实到实践中，在空域划分和管理中注重平衡军民航的利益关系，在改革中不断推进我国军民航融合发展，也是ICAO在亚太地区和全球空中交通航行战略的重要环节。