检察机关行政公益诉讼诉前程序研究

王 侃

（445000 恩施市人民检察院 湖北 恩施）

检察机关提起公益诉讼诉前检察建议是指检察机关在向法院提起行政公益诉讼前，必须履行前置程序，即向有关行政机关发送诉前检察建议督促其纠正违法行政行为、履行法定职责，这一程序具有必经性和特定性。诉前检察建议的相关规定始见于《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定》，之后又通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》逐步细化，2018年3月又出台了《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》明确规定了检察机关行政公益诉讼案件办案的一般程序以及办案中的重点问题。分析研究诉前程序的实践运用、效果、价值，细化诉前程序的相关规定，有助于完善公益诉讼制度。

一、诉前程序的实践运用及效果

恩施市检察院自开展试点工作以来，积极办理公益诉讼案件。2017年共计办理公益诉讼16件，发出诉前检察建议15件；2018上半年办理公益诉讼26件，发出诉前检察建议23件。诉前程序运用的效果较为明显，民事公益诉讼诉前程序能一定程度督促符合条件的社会组织依法提起民事公益诉讼，当然由于符合法定提起民事公益诉讼主体资格的有关机关和组织数量较少，而且还相对缺乏提起公益诉讼的实力和经验，所以督促和建议的效果还有待提升，未来可以通过支持起诉作为补充。而行政诉前检察建议的效果则相对来说比较显著，2017年行政机关纠正违法或履行职责案件数占比93.3%，2018年上半年除去未到回复期的案件，行政机关纠正违法或履行职责案件数占比100%。今年5月24日召开全省检察机关及相应的行政单位学习贯彻省委办公厅、省政府办公厅《关于支持检察公益诉讼工作的意见》电视电话会，要求行政机关加强对检察机关公益诉讼工作的支持和配合。

从这一趋势看来，行政公益诉讼符合起诉条件的案件将会越来越少。

二、诉前程序中存在的问题

(一)行政主体责任认定问题

由于行政机关的部分行政职权相互交叉，职责权限划分不明确，导致具体案件发生时相互交叉，职责权限划分不明确，导致具体案件发生时相关主体推诿。例如，关于我市办理的养猪场直排污水污染河水后追究责任的问题，《畜禽规模养殖污染防治条例》仅仅只规定了规模以上养殖污染问题由县级以上政府负责。并未对规模以下养殖户污染问题做具体规定，相关规定较为笼统，这使得污染问题在发生后乡政府、畜牧局、环保局水利水产局均不能积极履行各自的监管职责，导致环境污染时有发生。除此之外，在我院办理的另外一起恩施州高级中学周围四小区排污案中，我院向恩施市水利水产局发送诉前检察建议，但该局认为根据《城镇排水与污水处理条例》《排污许可管理办法》等规定，其单位不具备处罚权，不应负任何责任。并在回复中建议我院向市住建局、市环保局进行追责。

（二）行政主体违法或者不作为行为的认定问题

检察机关提起公益诉讼的前提是存在负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为。行政机关是否依法履职，需要依照相关法律法规进行认定。对此行政机关自己当然更为娴熟，往往都可以找到一定的依据来论证自身不存在不依法履职行为。特别是在行政、刑事案件交叉领域，认定行政机关违法行使职权或不作为更加困难。往往行政机关在遇到类似案件时，都会以该案涉嫌犯罪为由移交给公安机关，对相对人未履行义务的行为不会及时作出行政监管措施。在检察院发出诉前检察建议后，拟提起行政公益诉讼时，行政单位才会采取相关措施。

三、诉前程序的完善

（一）细化诉前程序，提高规范性和可操作性

在《检察机关民事行政公益诉讼案件办案指南（试行）》的基础上，应以规范性文件或司法解释的形式对诉前程序相关规定加以细化，包括诉前程序的启动条件、决定主体，审批流程，送达方式，案件办理时限，期间的延长、评判行政机关已履职的具体程序、诉前程序的效力、诉前检察建议的文书样式等。在进行诉前程序时，检察机关也要充分调查确保发送检察建议涵盖所有违法事实、证据清楚、观点清晰明确、建议有理有据合理可行。由于诉前程序有可交涉的余地，且涉及人民检察院、法院、行政机关等多种主体，如果各个主体的职责，或者相互间权利、义务关系不明确，诉前程序的履行难免会流于形式。今年，召开全省检察机关贯彻省委办公厅、省政府办公厅《关于支持检察公益诉讼工作意见》的电视电话会议指出，各个行政单位、法院要积极支持检察机关公益诉讼工作。严格规范诉前程序的操作流程和效力，既有利于充分发挥诉前程序的功能，同时也加强了检察机关的内部制约，避免出现提起公益诉讼的选择性执法。

（二）强化诉前程序效力，督促行政机关积极履职

检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序虽然沿用了检察建议这样一种近年来检察机关广泛运用的检察监督形式。但由于有行政公益诉讼这一强大的后盾，公益诉讼诉前检察建议和以往的传统检察工作中使用的检察建议相比效果还是发生了很大的变化。“这些变化的产生与行政机关面临被检察机关起诉而增强纠错或履责的能动性有关，也体现出检察机关提起公益诉讼制度的优越性。”[1]有观点认为诉前程序是检察机关履行法律监督职能的一种非诉监督形式，从法律性质上看是一种“建议”，不具有强制性。只有为诉前程序“正名”，明确而恰当地予以定性，才能将理论与实践融为一体，形成一个内部自洽的制度模式和解决途径。[2]增强检察建议的刚性，赋予检察建议书法律强制力，行政机关必须在规定的时间内予以回复。除此以外，将行政违法行为的检察监督情况纳入对行政机关的考核体系，对行政机关不回复检察机关建议或者不纠正或未按期纠正的予以通报，并作为行政机关考核内容进行评价。