网约车地方立法问题探析

高樱芝

（100088 中国政法大学法学院 北京）

国务院办公厅2016年7月颁布的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和交通运输部等七部委联合发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称网约车新规）两份文件的出台，给网约车合法与否的争论画上了一个句号，国家对于网约车这种“互联网+”的共享经济模式终于在政策层面正式予以了认同。

新规对于不少关键问题，只作了原则性规定，并放权地方政府自己结合各地实际制定实施细则，目前我国已有超过200个城市制定了适合于本城市的网约车政策。在经历了网约车身份认同的短暂狂欢之后，让人大失所望的是，一些些地方制定的网约车细则对网约车的运营设置了严格的，甚至有些过分的准入门槛，这与上述两份文件善待网约车的政策方向可谓是貌合神离。

一、网约车地方细则现状分析

不少地方实施细则使用户籍限制、车牌限制、提高对车辆的要求等方式变相地限制网约车的数量，或者干脆规定本地区网约车的数量指标。这些地方实施的严格的“数量管控”手段明显有所背离《指导意见》和《暂行意见》的政策取向。其实，早在新规出台前，一些地方对网约车的严厉阻挠已初现端倪。国务院交通运输部曾多次发出善待网约车的政策信号，但是一些地区紧接着就采取“雷霆执法”行动。

一些地方细则“走样”、遏制网约车的发展，究其原因，一是地方政府更多考虑本地和短期的利益和政绩。二是一些地方的交管部门或其工作人员、工作人员的亲属，有些甚至是传统出租车公司的直接或间接投资人，其与网约车的发展有着密切的利益关联。但最主要同时也最受诟病的原因是，地方认为让网约车相对自由发展与疏散人口、缓解交通拥堵、提升网约车安全性是存在冲突的。

但是，这样的冲突真的存在吗？笔者认为，发展网约车并不会与疏散人口、缓解交通拥堵、保证交通安全产生不可调和的冲突。

首先，我们来看限制网约车自由发展是否真的能有效疏散人口。众所周知，对于北京、上海这样的特大城市，主要由人口无序增长导致的“城市病”，已经严重影响到了这些城市的政治、经济中心的功能定位。为了疏散人口而实施数量限制，正是北京市交通委给出的官方解读。不过，本地户籍+本地车牌的限制或许一定程度上疏散外地人口、缓解人口的无序增长，但是对于这种拥有两千多万人口的城市来说，这样的努力也只能是成效甚微。况且，人口向大城市汇涌是不可控制的趋势，努力提升城市活力来解决“城市病”才是有效的办法。

其次，网约车真的加重拥堵吗？一些地方对于实施数量管控给出了网约车的兴起加重了交通拥堵的理由，但是却未曾给出过相关数据说明其理由的科学性。相反，以北京为例，早在网约车兴起之前，城市拥堵就日益加剧，据北京市交通委的工作汇报数据显示，反而在2014年（专车出现的时间）才使北京的交通拥堵指数在近几年首次没有上升。2016年4月麦肯锡发布的《寻找快车道：中国汽车市场发展新趋势》指出，移动出行平台实际是在不增加汽车总量的情况下，通过共享来提高汽车利用率，中国消费者自从使用网约车平台后，减少了近20%的私家车出行。通过数据，我们得出网约车并非是加重城市拥堵的罪魁祸首，限制网约车来缓解交通反而是背道而驰。

最后，不可否认，对网约车设置较多的准入标准对于提升出行安全性有所助益，比如对运营车辆的高标准准入条件、对驾驶员驾驶资格和清白历史的要求会让公众感到更加放心。但是，户籍和牌照的限制在影响安全性的各种变量中，并不是重要的。如果因为数量管控导致黑车再次兴起反而会大大降低出行安全。

二、数量管控的消极影响

从目前各地方细则的实施情况来看，我们之前对网约车改革的担忧，例如市场准入门槛过高导致无证经营、打车难、打车贵、个别地方细则难过公平竞争审查关等问题，在政策的实施阶段终于成为了现实。

1.严格管控导致大规模的无证经营

根据交通部副部长刘小明在2018年2月9日召开的国务院政策例行吹风会上的介绍，“截至2017年年末，各地已经发放网约车驾驶员证约23万多本，车辆运送证约14万多本”。而根据滴滴政策研究院去年公布的《新经济，新就业——2017年滴滴出行平台就业研究报告》，“滴滴平台明天直接为264万司机提供人均超过170元的收入。”光是滴滴就有如此多的网约车司机，更不用说还有神州、呼我等多个平台，显而易见，目前绝大多数的网约车司机属于无证经营。

2.车辆锐减，打车难、打车贵现象再现

而对于各地市民而言，对于网约车改革最大的体会，就是打车难、打车贵现象卷土重来。长期以来，城市出租汽车运力规模都是由政府来计划，从多年实践来看，政府对市场始终有着不信任的思维惯性，政府计划有着强烈的保守主义色彩，其所计划的运力规模远不能满足市民对出租车的需求。以北京市昌平区为例，网约车普及之前，多数市民出行都依赖电话叫黑车或者政府一再禁止的人力三轮，消费者权益受损后往往求救无门。网约车的普及极大的改善了这一情况。但是目前很多城市，尤其是一线城市设置的严格准入门槛，直接导致了打车难重来，滴滴去年7月25日发布的大数据显示，北上广深四个一线城市2017年6月早晚高峰与夜间时段的“打车难”均有不同程度上升。其中，深圳早晚高峰打车难度上升幅度最大，增幅同比达22.5%；而北京夜间打车难度上升幅度最大，增幅同比达17.9%。市民对出租汽车的需求是刚需，网约车数量的减少，使市民又回到了曾经“打车难，打车贵”的时代，出行效率大大降低。同时，一些退出网约车市场的司机，很可能回到开黑车的老路子上，这就倒逼一些人放弃已有一定管理制度的网约车体系，回到混乱无序、安全得不到保障的黑车体系中。

3.很可能导致行政权力滥用

数量指标造成的权力滥用与腐败，已有前车之鉴。对网约车实施严格的管理措施，网约车牌照很可能导致规制机构的权力寻租，步入传统巡游车的后尘。

三、网约车部分规定问题研究

1.户籍限制涉嫌违宪

北京、上海、天津均规定要求驾驶员需有本地户籍，深圳、南京等地也要求有本地户籍或居住证，这样的户籍限制显然是违反宪法中人人平等的规定，涉嫌就业歧视。

2.“三证”行政许可违反《行政许可法》

根据《行政许可法》，部门规章没有设定行政许可的权利，新规的性质属于部门规章，却规定了网约车运营需要申请“三证”行政许可。相应的，各个地方制定的相关实施细则也就缺乏相应的上位法依据。

3.违反公平竞争审查制度

2016年6月1日，国务院印发《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，对行政权力划定了界限，不允许行政机关设置不合理和歧视性的准入条件或者限制外地商品、服务进入本地市场等。按照该《意见》，各省级人民政府及所属部门出台政策措施要进行公平竞争审查。由此，北京、上海、天津等省级政府出台的地方实施细则要经过公平竞争审查。如果细则中设置了市场准入的限制，需要说明差异化待遇的合理性、正当性和必要性。不过，《意见》中也有例外规定，即使具有排出、限制竞争的情形，在特定情形下也可以实施，但例外情形的适用相当严格，还要说明政策的不可或缺性，并保证不会严重排除、限制竞争，同时规定期限。但是，是否进行了公平审查，需要在政策出台前进行披露，向社会征求意见，而我们并没有看到相关披露。

综上，各地细则的实施导致了一系列现实的问题，个别细则的一些规定合法性也存疑，限制网约车发展并不能真正有效地疏散人口、缓解拥堵、保证交通安全。网约车改革需要中央自上而下的督办、推动，保证新规的真正落实。同时，还需细化新规规定的原则，确保新规不会在各地落实时“跑偏”。不过目前我们也不必过分担忧个别城市严格的数量控制、价格管控，相信各地政府在解决打车难、出行难、回应当地公众关切时，在面对公平竞争审查时，也会对不合理的规定予以调整。