论我国法治政府构建中的行政裁量基准设立

何虹甫

（541006 广西师范大学法学院/政治与公共管理学院 广西 桂林）

一、引言

行政裁量权基准是指行政机关在相关法律规定的裁量空间内，依据立法者的意图以及比例原则等要求并结合执法经验的总结，按照裁量涉及的各种不同事实情节，将法律规范预先规定的裁量范围加以细化，并设以相对固定的具体判断标准。①行政裁量基准最重要的作用在于限制行政机关的行政裁量权利，使其能够在一个最合适的区间内发挥出最大作用。行政裁量权是行政机关在法律许可内对其作为与不作为抑或是如何作为进行选择的权力，是一项行政机关在依法行政过程中非常重要的权利，特别表现在行政处罚活动中。但是行政自由裁量权也具有双面性，特别是在我国法治不健全、法治政府构建处于起步阶段的情况下，行政自由裁量权的消极一面在近两年来越发深刻，造成了极大的社会矛盾。所以越发迫切地需要加强对行政自由裁量权的控制。行政裁量基准提出与发展是学界以及实务界认为解决以上问题的有效途径之一。

二、行政裁量基准的法理探析

（一）行政裁量基准的软法属性

在我国法治构建的实践中，想要保证行政机关在行使行政裁量权时的正当性，就必须通过法律对其予以约束。行政裁量基准是行政机关对行政权力内在的自我控制手段，是行政机关进行自我约束、自我规范的重要制度创新，其涵括上级机关对下级机关的执法监督与指导；行政机关在执法过程中的自律等。

若行政裁量基准作为硬法存在，其就难以对授权行政机关裁量处置的事物作更进一步的具体明确的规定，或更进一步制定行政裁量基准式的规则。否则，行政裁量的空间就会被压缩乃至不复存在，行政裁量就无裁量可言。②事实上其也并不由国家立法机关颁布也并不依赖与国家强制保障实施。所以行政裁量基准事实上并不存在我们说的硬法的法律效力，也不属于任何法律规范内容，更不具有直接的司法适用性。我国《行政诉讼法》中的相关规定，在行政案件的审理过程中，行政裁量基准并不能够成为硬性的裁决适用因素。由此可知，在事实上行政裁量基准只能划归软法范畴，也仅具备入软法的约束效力。

（二）行政裁量基准的规则属性

行政裁量基准是一种解释性的行政规则。行政裁量基准，由于其设定并不是严格意义上的立法行为，也不符合行政法规的定义，仅仅能把它作为行政法意义上的行政规则，其在实质上所面对的对象并非是行政行为的相对人，而是行政机关内部行使行政权利的行政人员。行政裁量基准是一种自上而下的行政机关行为规范，是一种非法规性的内部行政规则。行政裁量基准作为一种非法规性的内部行政规则属于一种解释性规则，虽然它有着部分指导、建议的意思，和指导性规则有一定相似之处。但是，作为目的在于限制行政权力滥用的制度，它必须具有一定的强制性，而这中强制性就是相关行政部门运用基准让行政主体与行政相对人明白法律法规的真实含义，要对行政行为本身进行再次的细化与划分，让行政权力行使者明确权利行使的限度，当其超出一定限度时必须要提出明确的原因，如若不然即需要承受相应的法律追责。这样一个过程实质上就是一个对行政权利行使程度的具体解释的过程。所以说行政裁量基准属于行政机关制定的解释性行政规则，是行政执法机关对其所执行的行政法律规范的具体化，是一种具有工具性的解释性行政规则。

三、法治政府构建中的行政裁量基准

（一）法治政府构建对行政裁量基准的需求

法治国家的实现，最基本要求就是要实现成功构建法治政府与法治社会。而法治就意味着在国家社会的运行过程中，法律需要处于一个主导地位。要强调法律在社会生活中的权威性、普遍性，社会生活需要以法律为准则进行。在此基础上的法治政府构建实质上要求政府行政机关需要通过法律来限制行政权利的滥用。法律由人民制定，政府行政机关的权利来源人民的赋予，所以也必然应当遵循法律的约束。行政自由裁量权作为行政机关治理复杂的社会生活的必要权力，它的优点在于能够克服法律的原则性，使行政主体可以机动灵活地因地制宜作出富有成效的治理。然而，任何一种自由裁量权之所以被称为自由裁量权，是因行使其的主体是人，人具有强烈的主观意识。当自由裁量权被无限扩大后，权利行使人的主观意志得到最大地释放，从而就容易造成权利腐败。不受控制的行政自由裁量权对法治会造成深远而沉重的影响。应对这一情况，如何对自由裁量权进行有效控制成为了另一个不容忽略的问题。行政裁量基准能够使自由裁量条款进行科学细化的特性非常适合当前中国行政自由裁量现状。目前中国行政自由裁量存在较为广泛，在行政过程中普遍缺乏审慎与合理的裁量，在其行使过程中又缺乏有效的原则性约束和程序上的引导。因此，设立能够细化、量化自由裁量权限的行政裁量基准对于依法行政与法治政府构建都有强列的针对性和必要性

（二）法治政府构建中行政裁量基准作用

在我国法治政府构建过程中，行政裁量基准起着重要作用。首先，行政裁量基准可作为行政机关作出行政行为的适用准则，能够达到明确执法标准，精细执法规则的作用，从而实现行政机关在执法过程中的自我约束与自我限制。其次，行政裁量基准能够精准细化法律条文、弥补在行政过程中遇到的法律的立法不周性。由此可以排除行政机关的做具体的行政裁决时恣意行为，保障其合理、合法。最后，可以显著提高公民的法治意识，在设定行政裁量基准的过程中向全社会予以公开，并将最终所确立的行政裁量标准予以公布，将有利于使公民对公民己身行为所将有可能面对的行政处分产生预见性，日积月累下，让公民看知道法、得懂法、知道如何才能守法。从而达到提升公民的法治意识的作用。

四、行政裁量基准体系化制度的建立

（一）依据责任限制行政裁量滥用

对于如何限制行政人员自由裁量权的滥用，有学者认为，“让自由裁量权对结果负责，即在解除规则和细则的繁琐控制后，让行政人员能够在相对宽松的环境下依其积极性和主动性行使自由裁量权，但这种权力并非毫无责任，而是从‘对规则负责’转化为‘对结果负责’，通过行政人员最终的行为结果来对其自由裁量权的运行状况进行评价。”③通过责任分配来限制行政裁量的滥用，这种“结果主义”的方法一方面能够使行政人员在规则的框架内行使权力而不过于局限，又能够有效规制权力运行的状况。

（二）行政裁量基准公开制度

如果在审查的行政裁量基准没有予以公开，那么申请人就无法根据基准来判断行为的效力并作出合适的自我判断。由于行政裁量基准由行政机关内部制定并由其内部所引用的行使行政裁量权利的重要依据，行政裁量基准必然会使行政机关在行使行政裁量权时对行政相对的人切身利益产生重大影响，所以行政裁量基准的设定需要面向公众予以公开，除此之外， 从遵循行政法的重要原则之一的行政公开原则角度出发，行政机关在依法行使其权利的过程中所制定的一系列法规、规章等，以及相关的制定过程都应当依法公开。行政裁量基准当然也应当包含在需公开的内容中。只要将其公开，公众才能对公众自我行为进行自我约束，也能更好地对行政裁量基准进行监督。

（三）行政裁量基准公开制度

在社会公众利益越发多元的时代背景下，行政裁量基准作为行政机关行使行政权利内部依据，就天生具有了影响社会公众利益的再分配的能力。既然涉及了社会公众利益的再分配就应该让公众参与到行政裁量基准的制定过程中，公众参与是行政法程序正当原则的基本要求，行政机关应该提供条件让公众参与到行政决策之中。也就是让公众有机会针对行政裁量基准提出自己的利益诉求，从而在行政裁量时将公众的意见纳入到考量范围中，从而对行政裁量基准的制定产生一定的影响。在这一过程中，不仅加强了公众和行政机关的沟通，也能够提高行政裁量基准制定的民主性和科学性。除此之外，公众对于行政裁量的可接受性也会提高，从而降低执行的成本。

五、结语

行政裁量基准作为行政机关行使自由裁量权的重要依据，它是行政机关对于相关行政法律立法意图、立法目标的更进一步的阐释。虽然其并非国家立法机关所立法，但实质上也是控制行政裁量权的工具。这个工具地使用，在传统立法与司法审查的疲软以及行政自我监督不到位造成社会矛盾沉积的背景下，对充分保证了行政裁量权的合理、合法使用起了重要作用。因此，行政裁量基准是一项体系化的制度，它的设立对于实现法治政府、法治国家的构建起着重要作用。

注释：

①吴兰.论行政裁量基准制度——以法治政府的建立为视角[J].长白学刊,2010,(01):100-104.

②戈佳琦.行政裁量基准的软法效力研究[J].中国商界(上半月),2010,(06):159-160.

③崔卓兰,刘福元.浅析行政自由裁量权的过度规则化[J].行政法学研究,2008,(2).