资金互助社县域扶贫开发实践与探索——以宁夏Y县为例

◎申康达 赵福玲

在农村扶贫开发的发展历程中，扶贫资金的管理、使用和效益的发挥，一直是扶贫工作研究的主要问题，也是在不同的扶贫工作阶段所面临的突出问题之一。因此，如何发挥扶贫资金的使用效果，确保每一笔扶贫资金都能对扶贫起到积极的促进作用，使扶贫资金发挥最大的效益，是扶贫开发工作始终研究和探索的重要课题。“资金互助社”的出现，是在多年的扶贫开发实践中摸索出来的一种扶贫途径和机制，破解了过去在工作中遇到的一些难点和问题，取得了一定的扶贫效果，为县域扶贫开发提供新的路径选择。

一、宁夏Y县资金互助社发展情况

Y县位于宁夏东部，辖8个乡（镇），101个行政村，总人口16.58万，其中农业人口13.76万，土地总面积8661平方公里。Y县的“资金互助社”扶贫实践是从2006年开始实施的，经过5年的不懈努力，Y县争取到“互助资金”整县推进试点示范县项目，先后分四批组织实施了该项目：第一批3个村，投入互助资金91万元，滚入本金6.4万元，入股农户444户，919股；第二批5个村，投入互助资金130万元，滚入本金4.7万元，入股农户643户，1790股；第三批29个村，投入互助资金700万元，滚入本金17.7万元，入股农户3511户，10855股；第四批47个村，投入互助资金1140万元，入股农户593户，1942股。截止2016年底，全县84个贫困村将全部实现“资金互助社”项目覆盖，资金运行总量将达到2089.8万元。其中，国家财政扶贫资金1925万元、县财政投入100万元、滚入本金资金28.8万元、以奖代补、外援和社会帮扶资金36万元。

二、宁夏Y县资金互助社的运行管理实践

（一）加大宣传培训力度，提高农户对互助资金的认识

Y县从互助资金的相关政策和使用规章制度两个方面对农户进行宣传。首先，在宣传互助资金的有关政策规定方面，以召开全县扶贫开发工作会议和各类扶贫培训班为主要契机，向广大干部农户宣传村级发展互助资金是国家提供本金的一种资金到户扶贫模式，是一种新的扶贫途径和机制，是帮助农民脱贫致富的一条有效途径。为了让广大农户了解掌握互助资金的相关政策，Y县扶贫办成立专项工作组，深入到试点乡村，采取印发宣传资料、召开群众大会、举办宣传培训班等形式进行广泛宣传。由于宣传发动到位，激发了贫困户参与互助资金的积极性和主动性。多数农户由模糊认识到认知、由半信半疑到积极参与，主动交纳股金。其次，在宣传互助资金的使用规章制度方面，让广大干部农户意识到互助资金是国家为缓解和消除农村贫困现象，对贫困地区实施的惠农政策，是促进贫困地区经济发展的“催化剂”，是贫困户脱贫致富的保障金，不能违规使用互助资金。通过多层次、多渠道的广泛宣传和培训，Y县上下形成了共识，夯实了管理基础。

（二）加强组织领导力度，建立有序的管理约束机制

Y县县委和政府高度重视资金互助社的试点及发展工作，专门成立了“Y县资金互助社”工作领导小组。各乡镇成立了资金互助社管理领导小组，建立健全各项规章制度，指导检查资金管理使用情况。Y县的贫困村通过召开村民大会，采取民主选举的方式，成立了资金互助社管理委员会，负责对资金审批、发放和回收的过程进行监督。健全管理制度是促进管理规范，确保每一笔互助资金都能发挥出最大的经济效益和社会效益的前提条件，也是搞好互助资金的支撑措施。一方面，Y县严格执行《国家扶贫资金管理办法》等有关规章制度，另一方面，结合扶贫工作实际，制定出台了《Y县贫困村资金互助社管理制度》、《Y县资金互助社管理委员会主任职责》。使互助资金的使用从方案制定到申报、实施、督办、评估和验收等全过程都有一套严格的管理办法，实现了资金互助社的运行规范化和科学化。

（三）完善资金使用程序，构建互助资金安全运行流程

Y县对资金互助社的资金使用流程方面做出了一系列规定。从互助资金审批方面来看，互助资金必须由村级资金互助社管委会负责审批和资金投放；从互助资金借贷额度方面来看，资金互助社中的农户借款额度最高不超过5000元；从互助资金使用周期方面来看，互助资金的借款期限最低为6个月，最长期限不超过一年；从互助资金可持续发展方面来看，借款农户需要向资金互助社提供一定比例的占用费，25%的占用费用于管理人员误工补助和办公经费，75%的占用费转为资金互助社的资金账户，用于扩大互助资金规模。从农户借款制度化条件方面来看，只有加入资金互助社并入股的农户才能申请借款，借款额度按入股资金比例分配，担保方式采取五户联保。对于不讲诚信的借款人和担保人，由村级资金互助社管委会负责追回欠款，同时终止借款人和担保人的借款资格。同时，将每期互助资金借款情况进行公示，实行透明化管理，接受全体农户的监督。

三、宁夏Y县资金互助社的扶贫开发实践

（一）坚持互助资金扶贫宗旨，激发农户参与积极性

Y县资金互助社为有效帮助贫困村解决生产资金投入不足的困难，充分发挥互助资金带动贫困户增产增收的作用，明确规定互助资金主要用于支持贫困农户发展种植业、养殖业、农副产品加工等生产性项目，不得用于非生产性项目（如修路、架桥、盖房、看病、上学等）。根据这一规定，Y县84个贫困村的贫困人口使用互助资金率高达60%以上，较好地体现了扶贫的宗旨。在项目选择上坚持以滩羊养殖、甘草种植、柳编等当地扶贫主导产业为依托，重点发展特色产业，帮助群众拓宽增收渠道。

同时积极引导和开发新的产业项目，为互助资金匹配最优项目。Y县在新项目选择方面坚持三个原则。一是遵循市场规律，充分考察市场，避免“前开后废”的现象发生，尽量把有限的互助资金安排到合适的项目上；二是民主决策选择，资金互助社村级管理委员会对贫困户制定的项目规划，都是通过广泛征求意见，共同议定出最急需解决的、最具有发展潜力的项目；三是项目充分论证，综合考察资源运用以及产业布局，按照县域经济整体部署，吸取各方面意见，合理开发扶贫资源。

（二）坚持互助资金到村到户，缓解贫困农户生产资金短缺

Y县通过成立资金互助社，动员群众入股，并参与到互助资金的管理与使用中来。探索完善到村到户资金的管理措施，认真研究解决存在的重点、难点问题，帮助贫困户选项目，解决自筹资金，及时落实项目资金，逐步形成农业生产滚动发展的良好运行机制。严格坚持“项目跟着规划走，资金跟着项目走，监管跟着资金走”的原则，做到资料全、手续齐、及时拨和不挪用。按照“用途不变，渠道不乱，统一规划，集中使用”的原则，由资金互助社村级管理委员会负责进行整合投入，并将项目资金管理工作贯穿于项目实施全过程。优先扶持特困户和计生贫困户发展生产、摆脱脱贫。

（三）坚持推广和发展互助资金，不断提高贫困农户脱贫能力

Y县的互助资金重点针对发展产业项目，探索和建立了资金滚动发展，持续扶持的长效机制，延长了扶贫资金的利用周期，也提高了贫困农户积极参与扶贫开发的积极性和主动性。由于互助资金财务管理健全，监督制度透明，通过定期开展活动，提高了群众的自我管理的能力；资金互助社是贫困农村群众自己的“村级银行”，每个入股会员都有自己的股金，加大了贫困农户自我发展的能力；互助资金能够带动产业规模化发展，增强了贫困农户自主经营项目的能力。

四、存在的问题及对策

通过开展资金互助社的示范和推广工作，有力地促进了Y县经济和社会的全面发展，在帮助贫困户解决实际问题、脱贫增收等方面取得了明显成效。尽管Y县在资金互助社的扶贫开发方面进行了大胆的尝试和探索，取得了一定成效，但随着扶贫工作的不断深入以及资金互助社的不断发展，资金互助社在以下四个方面存在一些问题。

一是资金互助社的管理人员素质普遍不高。资金互助社的管理人员均是从村民中选出来的，文化水平偏低，对资金互助社的管理水平较低。建议加大对资金互助社管理人员培训力度，切实提升管理人员服务和发展能力，提高管理水平。

二是互助资金总量小、借款额度低以及资金来源单一，不能充分满足贫困农户的生产发展需要。Y县向每个资金互助社投放资金20万元，借款额度原则上不超过3000元，不能满足农村发展生产需要。建议加大对资金互助社的资金投放力度，由原来20万元，提高到40至60万元。将互助资金社入股标准由每户最多3股提高到5股，借款额度增加到5000元以上。同时探索多渠道筹措资金，有效整合和捆绑其他扶贫项目资金，引导社会资金加入扶贫互助资金，增强资金实力和发展潜力，切实解决贫困农户生产发展资金短缺的问题。

三是资金互助社配股机制有待进一步完善。资金互助社的推广和发展是以行政村为单位实施的，且绝大部分互助资金是财政投入资金，对部分经济状况差、没能力入股的贫困农户来说，不能享受到扶贫资金带来的好处，有失公平。建议降低贫困农户入股股金或实行赠股，对于实行赠股的贫困农户通过民主评议产生。

四是资金互助社的管理制度有待进一步健全。没有规范的制度建设，资金互助社不可能长久运行。建议要用制度去管理资金互助社，进一步建立完善各项管理制度，帮助农户正确地开展自我管理活动，充分行使好民主权利，推动资金互助社在更大范围的推广，让更多的贫困农户通过发展来脱贫致富。

［1］李红艳. 我国农村资金互助社的发展问题探索［J］.农业经济，2014（8）.

［2］马荣华. 农村资金互助社的治理机制研究［J］. 西南金融，2015（5）.