乡村教育振兴中的国家责任

□ 夏柱智

农村教育最近十多年发生了重大的变化，国家财政大规模投入农村教育，解决了农村学校经费来源的问题，农村教育总体上已经不再有过去的困境。

笔者调查的双镇，是中部省份的一个普通乡镇。2017年，双镇的中小学生约3500人，获得的财政投入是3000万元，平均每一个学生获得的国家资金8000多元，当地农民再也不担心学生上不起学而辍学。在国家财政投入保障下，就硬件而言，双镇的学校和城市学校差异已大大缩小。

国家的责任从宏观上体现在国家财政投入农村教育，为农村教育提供给了最基本的经济条件。但在振兴农村教育的目标下，国家的角色不仅仅是增加财政投入，还要做的是要从多方面激活乡村教育体制，提高乡村教育的质量。

学校撤并

国家充分保障了农村孩子接受基本的九年义务教育，数量的问题解决之后，农村教育目前最主要的问题是如何提高农村的教育质量，摆在我们面前的第一大问题就是如何形成学校的适度规模，改变农村教育资源过度分散化的困境。

相对于不大的乡镇和急剧减少的学生规模，双镇的师资规模是可观的。按照教育部的规定，农村中学师生比为1：19，农村小学师生比为1：23。按照这个比例，双镇有269个老师，总共有3500个学生，该镇老师数量已经过剩了。

但是无论是中学还是小学，校长均反映师资短缺，老师普遍身兼数门课程，每周课时数大大增加。甚至在一些教学点，教师成为全科老师，语文数学均是一个人教。一些除了考试科目之外的副课开不出来，和德智体美劳全面发展目标相差甚远。

按照笔者的调查分析，主要原因是双镇学校过于分散，小班级过多地占用教师的精力。总体上看，双镇中小学一共有117个班，平均每个班级约为30人。当然，1—3年级，主要吸收本村儿童，班级规模普遍偏小，一般不超过20人。周堡小学，有1—3年级三个班，一个班十几个学生，一共44人，配备了6个教师。

在农村，教育行政部门通常采用撤并的方式扩大学校规模，集中教育投入和师资资源，完成农村教育的基本任务，并较原来大大提高了教育质量。

目前，双镇的学校现状如下：中学1所，完全小学4所，初小15所（又称教学点），村村均有学校。完全小学一般包括1—6年级，初小（教学点）一般包括一般仅包括1—3年级（有2个学生较多的初小有1—4年级）。在未来随着人口城市化，农村学校布局还将进一步调整，教育资源将进一步集中。但是受制于经济社会条件，双镇学校的集中度依然有限。

双镇的中学撤并早在上世纪九十年代就完成了，形成了一定的规模。2017年，中学生包括七年级到九年级大约不到600人，一共14个班级，相对于县城中学的规模，依然是一个小学校。由于初中生过少，中学把镇区中心小学的六年级并入初中。小学的撤并是从2002税费改革时开始的。由于农村学生人数大量减少，单个行政村不足以支撑一所完全小学。

到2017年，双镇小学生总数约3000人，19所小学的平均学生规模是150人左右。不过还需注意的是4所完全小学集中了大约1700人，15所初小大约有1300人，平均学生规模约是80多人。

到目前为止，撤并学校并没有根本改变双镇教育资源过于分散的问题。小学相对于中学问题更为严重。主要表现在小规模的初小，其生存是两难的：农村经济是分散的，居住是分散的，就近满足儿童接受教育的是教学点。如果撤掉教学点，影响了附近村庄儿童就近入学，群众不满意，尤其是交通不够方便时；不撤严重分散教育资源配置。比如双镇泵站小学，距离乡镇中心小学很近，学生大量流失，目前仅存一二年级2个班级共7个学生，3个老师，其中2个公办教师，1个代课教师，而三个教师国家需投入工资20多万元。

更重要的是，这种状况对提高农村学校教育质量不利，理想状况应该是老师对很少的学生进行精细化教育，而实际上在规范化的教育制度中，这是不现实的。学校要严格按照课程安排，按照作息时间，接受考核。双镇很多老师讲，过小的班级规模不利于形成起码的学习氛围。舆论宣传的1个学校只有1个老师、1个学生、1个班级，精神固然很值得赞扬，实际上却违背了教育规律，对学生的学习和成长均不利。

如果不是有万不得已的原因，这样的教学点均应当适当合并到附近学校。随着经济收入提高，偏远的深山区搬迁扶贫的大规模推进，这种万不得已已经越来越少。这也说明农村教育和农村经济发展、农村居住方式紧密相关，国家的农村土地利用和建设规划应当考虑到教育资源配置规模化的规律，改变传统的分散居住格局。

农村教育中四个凸显的问题

笔者调查中，发现还有一些具体的体制机制问题需要国家来进一步理顺，这些问题正在影响农村教育的振兴。

1.关于师资质量的问题

提高农村教育的质量关键在师资。原来社会关注农村教师的收入及农村代课教师问题，在通过不断增加财政投入基本解决了这些问题时，我们更要关注教师的“质量”问题。

首先是农村教师的补充机制。2001年国家开始转向通过“新机制”招录老师，这带来了教师高度的流动性，导致农村教师的不稳定。双镇教育部门领导说，2001-2011年通过新机制补充的老师几乎没有留下来，2012-2017年补充的教师大约留下来一半。一个重要原因是流失的老师大都非本地人。为了稳定农村教师队伍，双镇教育部门建议把招录老师限制在本市县范围内。

其次是教师的自我定位问题。在农村，教师仍然是农村社会的知识和文化精英，收入也并不低，享有较高的社会地位。但是由于参照城市教师、社会新富群体，农村教师存在普遍的“自我边缘化”。结果是，对于老教师来说，职业倦怠感提前到来；对于年轻教师来说，教师是不得已而为之的职业，不再有吸引力。因此，教师的责任心普遍削弱，完成规定的教学任务就成为了常态，对学生的全方面的教育已经成为奢侈。如何重新定位农村教师，提升他们的自我认同成为迫切要解决的问题。

再次是教师的终身学习问题。双镇的教师普遍缺乏通过课外学习提高教学水平的动力，知识结构已经不适应日新月异的经济社会变迁。而且，老师学习态度本身也影响学生。在一些赌博风气兴盛的农村地区，农村老师课外时间重要的娱乐活动是打牌，一些学校从校长到普通教师无一例外。甚至有的教师在地方牌场上很有名气。这些教师的行为被群众看在眼里，被作为农村教师的负面典型。

2.非正规的幼儿园问题

随着城市化的推进和外出务工农民的需求，大约在10多年前，各个学校利用已有的师资和场所办起了幼儿园，幼儿园兼具托管和教育的性质，收取的费用可以用于贴补学校支出，一个幼儿园学生一个学期收取600学费，如果在学校吃午餐，则另外收取400元伙食费。

幼儿园在农村属于新生事物，国家要求办幼儿园有一定资质，市场化介入程度较高。在双镇，国家批准的正规的幼儿园有4所，包括2所公立幼儿园和2所私立幼儿园。此外大多数小学所办幼儿园均是“非正规的”，也就是没有办学资质。从方便农村小孩入园的角度，地方教育行政部门默认了它的存在。

这些非正规化的幼儿园也适应了农民经济的条件。双镇农民的收入只能支付一年数百元到千余元的幼儿园费用，幼儿园能提供的教育也只能是最基本的。

从没有幼儿园到有幼儿园，这是农村教育的一大进步。双镇小学的闲置校舍提供了幼儿园的基本场所，小学则顺便提供了幼儿园的师资。但是没有纳入国家体制的幼儿园，在师资、课程设置和日常管理方面，缺乏必要的国家投入和起码的规范。从农村教育振兴的角度，国家有必要利用农村闲置的学校和廉价的师资，充分介入到学前教育中去。

3.“补课”和关于补课的禁令的问题

中小学毕业班的补课是为了复习备考而形成的传统。在素质教育的口号下，教育部门出台政策为学生“减负”，缩短中小学生在校时间，不允许学校组织学生补课，不允许老师外出兼职补课。在激烈的教育竞争推动下，那么就必然有非正规的私人培训机构涌入。

问题在于，补课禁令对农村中小学学生影响很大，可以说是剥夺了农村中低收入家庭学生接受廉价正规学校额外教育的机会。实际上，双镇的学生同意学校统一组织补课，因为这些补课是实实在在的正规课程，用于补偿规定课程课时的不足。

按照规定，初三下学期的4月，双镇所在的市要组织各县区中学进行模拟考试，各中学初三年级4月之前要把初三全年内容全部学完。这样初三老师就只有利用初二暑假和周末“补课”。按照双镇中学初三老师的估计，通过补课总计大约可以增加初三课程时间约3个月，按照每天11节课计，大约是1000节课。学校向学生收取的补课费用大约为1000元，平均到每节课，费用仅1元，一天11节课仅11元，可以说是十分廉价了。每一位老师从1节课中获得的报酬是30元。一个老师在初三全年的补课收入一般不超过5000元。这样老师平均每月的补课收入低于正规上课的收入，更大大低于私人培训机构老师的收入。

另一个情况，我们也需要留意。近年来国家大力提高农村教师的收入，更多的教师不愿意为了微薄的补课收入而放弃休假。很多年轻老师在城市居住，周末是他们回城的时间，更强化了不愿补课的意愿。因此教育部门要求学校不得组织补课，老师并不反对。

但是从学生备考的角度，初三补课是必须的，一个负责任的学校必然通过组织老师补课给学生提供更多复习备考时间，帮助学生在考试中取得好成绩。按照教育部门规定的课时，三年时间只够讲完课本知识，没有足够的时间来复习备考。

社会上一些人把学校和老师“塑造”成为昧着良心赚学生补课费的形象，教育部门也“一刀切”地禁止学校组织正规补课，其后果是变相地增加了农村学生的负担。对农村学生而言，学校组织的补课是学生廉价地接受教育的重要方式。在双镇，2017年出现了第一个私人的课外培训班，但是因为当地农民收入的限制，生意并不红火，而城市孩子可以通过校外培训机构补课，如果国家硬性禁止农村学校补课，可能会扩大城乡教育差距。现在应该反思教育减负政策。

4 .关于校长责任制的问题

教学质量、规范管理和学生安全，都集中到对校长的考核。一般来说，学校实行校长责任制，农村学校只有一个责任人——校长。从近几年的实践来看，校长责任制实践发生了问题，校长普遍缺乏工作积极性，维持现状、不出事，成为校长最重要的目标，教育质量则摆在了次要位置。

2017年，双镇有7个小学校长请求辞职，另外十多个校长也没有继续任职的积极性。镇教育部门只能通过熟人动员现任校长再干几年。对没校长的学校，教育部门则通过组织压力的方式要求年青老师承担责任。从调查来看，双镇学校校长职位缺乏吸引力的原因主要是校长责任大、压力大、风险也大。

校长反映的最大压力来源于安全和财务。一个学生上课时间没请假就不在学校，校长会立即要求班主任想方设法找人。财务纪律是刚性的，而农村学校的经费支出总有一些灰色地带难以规范，这随时可能引发问责。

校长付出比普通教师多得多的精力投入管理。在农村小学，校长既是领导，也是老师；他要对学校教学质量、规范管理和安全维稳等方面进行全方面管理，同时还要完成教学工作。由于学校规模过小，校长和老师之间互动形成的“扁平化的权力结构”。校长往往早上最早来，晚上最晚走；校长还要亲自填报资料、应对检查、处理纠纷。无论是哪一种事情，校长必是亲力亲为，事无巨细。

在整个社会以金钱衡量一个职业的价值时，校长职位带来的荣誉感和成就感大幅下降，付出巨大精力的校长越来越对现状不满意。目前双镇农村中学校长一年的补贴是3600元、小学校长是1000元。微薄的补贴很多时候还不够校长增加的交通、通讯支出，更不用说付出额外工作的时间。推行校长责任制，教育行政部门适当地提高校长职位的经济报酬已经成为必需的了。◀