农民与政府之间的灰色空间

□ 王海娟

一

在湖北阳新县，曾大年是个传奇人物，被乡亲们称为“天不收”。意思是此人非常厉害、有本事，连老天爷都怕他。

这个称呼源于曾大年常常帮乡亲们解决“疑难杂症”，主要是农民需要到政府部门办理的各种业务。比如，张某的三个小孩在三个不同的省份出生，但是当时没有办理出生证明，小孩落户时遇到困难，张某去医院办理出生证明，医院以事隔多年为由不予办理。曾大年就帮其办好了出生证明和落户。总之，只要是农民与政府部门打交道遇到困难，曾大年都可以帮忙解决。

曾大年的业务范围超出了阳新县的范围，涉及湖北鄂州市、黄石市等。他业务很繁忙，每年只有除夕到年初三这四天休息。除夕前一天，我们去拜访他。他时不时地接电话，有请他帮忙的，有与他沟通相关事宜的，还有讨价还价的。

曾大年代办这些业务并不是无偿的。于他而言，这是一门生意。他有自己的收费标准和原则。一般情况下，费用包括代办业务时的现金支出和自己的务工补贴。例如，他帮一个农民到福建省某个城市办理出生证明，共花费现金1700元，花费时间6天，他收取当事人2600元钱。在这个标准的基础上，他会根据当事人的家庭经济条件进行增减。家庭条件好的，他多收一点，家庭条件不好的，他少收一点，甚至一分钱都不收。

其中代办几类业务是绝对不收钱的，如代办残疾证明。按照他的说法，这些都是“弱势群体”，不应该收钱，大概有三分之一是这样的情况。这为他赢得了很好的声誉，被称为 “活雷锋”。相反，对于经济条件较好的人，“一分钱都不能少”。曾大年赚的最大一笔钱是帮一个老板代办业务。这个老板的身份证、户口本、银行卡都同时丢失了，办理起来非常麻烦，请他帮忙。他花了一天时间就办好了，赚了8800元。

据曾大年介绍，依靠代办业务每年可以收入七八万元左右。乡亲们则传言他年收入有一二十万。这些收入可以满足他的日常生活所需。于是，他辞去了原本从事的村庄清洁工的工作，做起了专职的办事员。

曾大年并不是完全的拿钱办事员，他还做很多公益事业，被称为是“多管闲事”的人。例如，本乡镇范围内的、不需要货币支出的、只需要跑跑腿的事情，他都乐意帮忙，不收费。他引以为豪的事情是两个乡镇之间的道路都是经他“协调”修补的。

还有，之前乡亲们到政府部门办事，问政府人员怎么办理，政府人员都是口头答复。乡亲们记不住这么多，政府人员也有可能说漏了，导致乡亲们来回奔波。曾大年向当地政府提建议，相关部门就将办事流程和提交的材料写在纸条上交给乡亲们。乡亲们就根据纸条办理业务，不清楚的时候可以拿着纸条问身边的其他农民。在代办业务的过程中，曾大年还接触了很多人，掌握了较多的信息，由此做起了中介。乡亲们认为，没有什么事情是曾大年办不成的。他自己也说，三年中只有一个业务没有办成功。这并不是由于他能力不行，而是由于当事人不配合。

在此之前，曾大年是个惯偷，进过监狱，名声很差。最开始，“天不收”是贬义，意思是这人太坏，连老天爷都不愿意收他。现在，他专职帮乡亲们代办业务，也做了很多公益事业。乡亲们都说曾大年变好了，“天不收”转为褒义——基层干部都怕他，连“老天爷”都不敢收他。

二

曾大年代办的大部分都是农民自己难办的业务，其能够办理成功的秘诀除了他本人善于学习，掌握了大量行政方面的专业知识外，还凭借他主要的特征——“赖，“一赖三分理”。

我们在和曾大年聊天过程中，发现他虽然只读了小学二年级，却掌握了很多专业知识，在代办业务时能够讲出道理，让政府工作人员难以应对。这些专业知识都是他自学的。曾大年一直保持着学习习惯。他喜欢看法律类的节目，如中央电视台的《今日说法》。他也有写日记的习惯，写下自己的人生感悟，写下自己看到的一些优美词句。他也喜欢读读《演讲与口才》这类的书刊。另一方面，他根据业务需要学习和钻研相关专业知识，一些重要的法律条文，他能够熟练背诵出来。现在，随着土地问题日益重要，他正在抓紧学习关于宅基地、承包地等方面的知识。另外，他在网络上认识了一位律师，不懂的地方，就咨询这位律师，形成紧密合作关系。

乡亲们都认为“赖”是曾大年的主要特征，这也令政府工作人员焦头烂额。即使一些业务不合程序，政府工作人员为了免去麻烦，对他也会“开绿灯”。

曾大年的策略主要有两个。一是他在政府工作人员的办公室里赖着不走。例如，曾大年到县交通部门反映道路维修的问题，县交通部门每次都敷衍他。最后他就一直呆在县交通部门的办公室里，跟在交通局局长后面。直到县交通部门将道路维修了，他才作罢。二是他善于抓住政府工作人员的“把柄”，工作人员不敢得罪他。政府工作人员的“把柄”包括上班时间玩手机、上班带小孩、迟到早退、收受礼品、不按程序办事等。

还有一点很重要的是，曾大年在代办业务的过程中获得了与政府部门打交道的能力，这是普通农民不具备的地方性的知识。一是知道各个部门所在的地理位置，了解政府工作人员上班时间，能够准确地找到各个部门的工作人员。二是针对政府工作人员拖拉、敷衍的问题，与官僚习气“斗智斗勇”。

与普通农民相比，曾大年的优势在于有充分的时间，拥有“专业的知识”，具备与相关业务部门打交道的能力。他并不是按照“会哭的孩子有奶吃”式的死缠烂打，而是按照相关法律和程序与政府工作人员讲道理。但与律师不同的是，他并不是完全依法办事，而是综合运用各种手段，充分运用“赖”的手段，只要能将事情办成就行。

三

从曾大年所讲的案例来看，曾大年办理的都是农民自己难办、村干部不愿意代办的业务。

从农民的角度来看，事情难办，根源在于乡土社会遭遇现代科层部门和法律规范，农民到政府部门办理业务很困难。

一是乡村治理转型，很多事项难以对接。例如，业务办理程序发生变化，社会管理和农民观念没有跟上。以前办理户口只需要村委会盖章证明，现在办理户口需要医院的出生证明。一些小孩由村里的接生婆接生，无法开具出生证明，当时没有及时给小孩落户，现在再去落户时无法提供出生证明。即使现在小孩都在医院出生，没有落户经验的农民往往不知道要办理出生证明，一些医院也不会主动提醒农民办理出生证明。事隔多年以后，农民给小孩落户时才发现需要出生证明。农民到医院补办出生证明时，一些医院的资料保存不善或者丢失。尤其是农民的小孩在外地出生，补办出生证明更为困难。

又例如，政府工作人员往往要去县市开会、下乡工作，很多时候都不在办公室，农民要找到他们非常困难。各个业务部门的业务数量规模不大、且农民办理业务的时间不集中，设置专门的窗口供农民办理相关业务并不现实。

二是乡村治理日益规范化和程式化，而乡村社会是乡土性的、非程式化的，农民很难按照程序办理业务。例如农村存在小孩超生现象、早婚现象等，按照相关程序，小孩很难落户。但小孩上学、办理医保、领取补贴等必须要有户口，农民只能想方设法解决问题。另外，以前农民办理业务一般只需要村委会出具证明就可以了。现在大部分证明都需要农民到政府及各个条条部门办理，需要花费很多的资金和精力。尤其是农民外出务工，很多证明需要到外地办理。在不了解程序的情况下，农民没有能力到外地办理证明。在乡土社会难以与科层组织对接的情况下，按照程序难以办成业务，“耍赖”或许是一种高效的手段。

三是在城市化背景下，知识水平较高、能力较强的青壮年农民流入城市，留在农村的大多数老年人和儿童，他们缺乏与政府部门打交道的能力。老年农民到政府部门办理业务时不知道找谁、不知道怎么办理。在国家各类政策进入农村、业务越来越复杂（涉及到更多的经济利益的分配）、越来越专业化的情况下，即使有政府工作人员和村干部进行指导，他们也不一定能够理解。

从干部的角度来看，不愿意代办。即乡村社会缺乏村干部为农民代办业务的机制体制。

一是村干部缺少代办的时间。农业税费取消后，很多省份撤村并组和减少基层干部数量，一个行政村一般只有四五个村干部。村干部本来都是兼职的，要忙于自己的生产和家庭事务，还要坐班、应付各种检查、调解矛盾纠纷等，很难有时间帮农民代办业务。并且乡村治理日益科层化和文牍化，村干部要花费大量的时间做文字材料。中西部农村的村干部一般是四五十岁，大部分人都不会使用电脑。一些村庄只能聘请临时人员专门做文字材料，一些村庄因为经济困难连临时人员都请不起。

二是村干部缺少代办的经费。给农民代办业务需要花费资金，尽管是少量的，但村集体没有这笔支出 ，村干部也没有义务支出。例如，从黄村到乡镇的来往车费是8元钱，并且往往跑一两趟办不完。中西部农村很多是“集体经济空壳村”，上级政府的转移支付一般用于支付村干部的工资和办公经费。村干部代办业务产生的车费由谁支付是个问题。以黄村为例，转移支付10万元左右，四个村干部的务工补贴就超过9万元，还要留1万—2万元的办公经费，村干部没有多余的经费为农民代办业务。

三是村干部缺少代办的动力。之前，村干部要收取农业税费，村干部的务工补贴也来源于此，村干部满足农民的需求才能较顺利地收到农业税费并获得务工补贴。并且农民的很多事情需要村委会签字盖章，村干部通过为农民代办业务收取费用或者获得礼品。现在，农业税费取消，村干部务工补贴来源于财政转移支付。村干部不需要“有求于”农民，农民也不能以不缴纳农业税费为条件要求村干部代办业务。并且，上级政府对村干部是否为农民代办业务不进行考核。◀

评论

办小事的能力考验着一个大国的治理能力

正因为农民有需求，农民自己办不好，村干部不愿意代办，曾大年在这个缝隙中找寻到了市场机会。可以认为，市场空间产生于乡土社会与现代科层部门很难对接，而基层干部没有扮演中间人的角色。也就是说，当乡土社会遭遇现代政府科层部门时，产生了一个灰色空间。曾大年正是依靠这个灰色空间获利。一些教师、宗族权威等也充当着这个角色。

灰色空间的大小主要取决于乡村社会的现代化水平。在现代化程度较高的发达地区，乡村社会的正规化、程式化水平较高，这种灰色空间几乎不存在。在不发达地区，地方政府的科层事务不多，农民办理业务的程式化较低，这种灰色空间也不大。处于现代化转型过程中的地区，地方政府的科层事务增多，灰色空间最大。在这个意义上，这种灰色空间是乡村社会现代化转型过程中的特有现象。

随着国家农村投入的增加以及乡村振兴战略的提出，由国家财政投入的农村的基础设施建设、扶贫、医疗、教育投入等“大事”取得了很大进展，但农民如何便利地办理业务等“小事”并没有得到普遍解决。在人口流动、现代化转型以及基层治理科层化的背景下，如何高效地为农民办“小事”考验着执政者的智慧。

就办理业务而言，一些农村地区探索为农民代办业务的方式。但大部分中西部地区农村，集体收入少，财政转移支付不足，村干部不可能职业化，更不可能聘请专门的办事员，专门安排人为农民代办业务并不现实。这是一个困境。

“大事”更多是“硬件”方面的，很大程度上取决于国家的资金投入程度。“小事”更多的是“软件”方面的，主要地取决于基层治理能力。正是在这个意义上，办小事的能力考验着一个大国的治理能力。