城镇化进程中农民工社会保障制度研究

◎陈 蕾

一、新型城镇化建设要求创新农民工社会保障制度

新型城镇化道路是推动我国工农业良性发展和相互协调的重要途径之一。我国的城镇化进程也存在很多的弊端，比如片面追求城市的规模扩张与经济总量，而忽视生活在城市之中的“人”的作用以及他们作为公民应有的权力，尤其缺乏对进城务工农民的社会保护。我国的新型城镇化建设要改变简单粗犷的发展模式，城镇化不是城市规模的扩张，也不是城市人口净流量数值的激增，它是城市生活的主体要彻底转变农民工由“乡”到“城”的主体地位，关心他们的需求以及需求的公平满足，在城市自身结构的升级的同时强化城市化以人为本的特征。而农民工的社会保障迫切需要得到政府的关注，它是城市化进程中农民市民化的客观要求。而要实现农民工的权益，保证广大农民群体同城镇居民享有同等的社会保障，就必将两者的社会保障制度统筹结合，实行统一社会保障制度，实现城乡一体化。

二、农民工社会保障制度建设的现状与问题

（一）农民工社会保障制度建设的现状

根据我国有关农民工社会保障的政策的现行规定，关于农民工群体的权益保障政策主要分为社会保险类、社会福利类与社会救济类等。此外，我国不少城市政府部门也根据各地自身城市农民工的特点因地制宜的制定了适合地方的社会保障政策和公共服务政策，形成了农民工社会保障的地方实践模式，具体来说，分别是以广东省、郑州市为代表的将农民工纳入到城镇职工社会保险体系中的“城保模式”，以浙江省、深圳市为代表的在农民工的经济承受范围内，降低其保费和保障水平的“双低模式”，以上海市为代表的为农民工量身定制的综合型保障模式“综保模式”和山西省为代表的将农民工纳入到流出地农村社会保障体系中的“农保模式”。

根据我国国家统计局对全国农民工的监测调查数据，在一定程度上可以反映我国农民工社会保障制度建设的整体状况，数据显示，我国农民工在参与社会保障的人数和范围不断增加，各个参保项目上的参保率都在上升。从数据看，2011-2015年，农民工参加养老保险的人数从61573万人增加到 85833万人，参加医疗保险的人数由47343万人增加到66582万人，参加工伤保险的人数由17696万人增加到21432万人，参加失业保险的人数由14317万人增加到17326万人，参加生育保险的人数由13892万人增加到17771万人，农民工各类社会保险项目的覆盖率增长显著。

（二）农民工社会保障制度建设出现的问题

近几年，全国各省市也先后出台了针对广大农民工群体的保障制度，并取得了不错的成绩，他们在一定程度上保护了该群体在社会保险、社会福利与社会救济方面的权益，但是他们与城镇居民相比，在社会保障制度方面还存在比较突出的问题，函需解决。

1.农民工社会保障制度碎片化现象严重。我国各省市（县）往往依据各地的实际情况制定农民工社会保障政策，他们在统筹层次、保险待遇、覆盖范围等方面特点各异。以上海为例，其社会保障体系是以将农民工的各项保险（养老保险、医疗保险、失业保险）捆绑在一起为主要特征。而郑州市的农民工社会保障政策的特点则是以农民工与城镇职工同等对待为主要特点。各种保障政策有的在省一级，有的在市一级，可见各地市之间的在农民工社保的统筹方面，相互之间的可衔接性方面比较差，社会保障制度的碎片化现象非常严重。

2.农民工社会保障的项目不健全。农民工社会保障的项目不健全体现在农民工的社会保障政策偏重社会保险，忽视了社会救助和社会福利，在城市中已经实施福利政策，实质上并没有向农民工群体开放，农民工很难从获得与当地居民一样的社会救助和社会福利。例如，目前各地实施的低保政策不包含农民工群体，农民工无法享受城市居民的最低生活保障，无法领取最低生活保障金；农民工不能申购所在城市的经济适用房，就连城市的廉租住房农民工也不能享受这种社会福利；农民工子女教育保障的问题也很突出，随农民工父母外出求学的学龄子女中一部分进入的是农民工子弟学校，要想进入城市公立学校都需托人入学或者缴纳赞助费或插班费，对于重点小学和重点中学的优质教育资源，更是望尘莫及。

3.农民工社会保险的覆盖面过窄。我国的农民工很多从事建筑类、服务类或者自己经营小本生意的农民工，他们大多数也不愿参加所在城镇提供的医疗保险，而选择新农合，在他们看来，即使参加了譬如医疗保险、失业保险和工伤保险，所获得的帮助对他们的生活也不会有太多改善。根据国家统计局抽样的调查结果显示，2015年全国农民工总量为27747万人，其中，外出农民工16884万人，本地农民工10863万人，有62%以上的农民工没有与雇主签订劳动合同。其中，参与医疗保险占比例为17.6%，养老保险约占比例为16.7%，工伤保险约占比例为26.2%，另有10.2%的农民工选择参与工伤保险，生育保险约占比例为7%，这仅仅是平均数字，在某些行业的参保率远低于这组数字。由此可见，我国普遍存在农民工社会保障覆盖面仍然狭窄，社会保障覆盖率很低的问题。

三、农民工社会保障制度的创新

为了保证我国新型城镇化的建设，加快应农民工市民化的进程，应结合农民工目前的状况和特点，对农民工社会保障的制度进行创新，须往以下几点努力：

（一）强化农民工社会保障制度的顶层设计

在进行制度的顶层设计时，理念上要将“以人为本”放在首位，充分考虑农民工自身的特点，将农民工的社会保障权益放在第一位。同时秉承公平与公正的思想将农民工社会保障体系的内容进行科学的研究与合理的分类，在社会保险、社会福利、社会救济和公共服务等方面最大限度的满足农民工的基本需要，努力实现应保尽保；在维护好农民工群体社会保障权益的同时也要充分考虑财政的福利开支，既要保证合理分配和使用支出也要避免开支的过度。捋顺农民工社会保障与城市社会保障体系的关系，从城市的经济、人口、规模、环境等方面出发，制定农民工的社会保障建设目标，逐步实现全国统一的社会保障体系。

（二）完善农民工社会保障的主要项目

完善社会保险的主要项目，养老保险是农民工群体较为关注的险种，面对农民工普遍反映的养老保险金缴费率过高的问题，要尽快下调农民工的养老保险金费率，扩大养老保险金的覆盖面；医疗保险方面，由于农民工工作流动性强、收入不稳定，农民工对重大疾病的抵抗能力很差，所以要尽快建立起关于农民工的大病统筹制度，增强农民工抵御风险疾病的能力；生育保险方面各地执行的都比较差，生育保险的缺失在一定程度上损伤了女性农民工的权利，国家层面要尽快统筹关于农民工生育保险的制度，并确保各地严格的执行。另外，将农民工群体纳入城镇社会救助与社会福利体系，国家和各级政府解除现有的城市社会救助方面对农民工的排斥，将农民工纳入城市社会救助体系，实现农民工在社会救济方面与城镇居民相同的待遇。

（三）扩大农民工社会保障的覆盖面

第一，各省市（县）应从实际出发，根据农民工的不同情况，为他们参加养老保险。工作相对稳定的且与雇佣单位签订劳动合同的，劳动单位都要按照相关政策为农民工办理基本养老保险，对于工作性质流动性强的农民工，可以根据灵活就业人员的规定参加城市的基本养老保险。医疗保险方面，要将农民的收入、承受范围和灵活就业的特点考虑进去，农民工可以按照自身特点灵活参保。对于建筑类、制造类等高风险的职业，雇佣单位都要为农民工参加工伤保险。使在农民工都能享受到工伤保险待遇，保障其基本权益。第二，因地制宜的针对广大新生代农民工的特点，制定符合需求的社会保险制度。新生代农民工成为了农民工的主力军，他们与老辈的农民工相比，在价值观念、生活方式、生活态度、对自身权益的保护都发生了很大的变化，对社会保障的需求胜过第一代农民工。要推进公平与公正，就必须要回应他们的迫切需求。政府也要采取有效措施，因地制宜的针对农民工流动性大的特点，制定农民工社会保险制度与方法，减少甚至消除目前严重的退保现象。

（四）推进农民工社会保障的全国统筹

第一，要建立统一的农民工社会保险制度。国家要对农民工的保障金进行统一专项管理，扩大农民工参与保险的覆盖面，提高保险的统筹层次。完善统一的社会保险关系转续办法，农民工养老保地区转移时，养老关系和个人账户要统一转移，最大限度的保障能够继续参加养老保险。建立统一互联网的社会保险信息系统，保证每个公民在拥有一张社会保险卡和社会保险号时，其社会保险能够在不同城市、不同单位之间衔接。第二，要建立关于地区之间和各省市（县）的关于农民工社会保障的统筹制度和长效机制。由于农民工的数量庞大且流动性较强，他们的落叶归根势必会加重流出地政府的社会养老负担，建立各省市（县）的关于农民工社会保障的统筹制度和长效机制，明确各个地区政府的责任与义务，平衡他们之间的关系。首先，各省市（县）财政统筹区要确保农民工社会保障的财政投入，保障农民工社会保障事业的专项资金投入按时按量准确到位，同时，国家也要建立相应的监管机制，避免输入地政府对农民工社会保障财政责任缺位，保障农民工在社会保险、社会救济、社会福利方面享有应有的权力。