城市群为主体视角下的小城镇发展研究

刘凤祥

今年是改革开放40周年，这40年来我国小城镇发展演变经历了非常不平凡的历程。在改革开放和城镇化向前发展的浪潮中，小城镇的发展一直在党政领导机构、专家学者、社会各界、人民群众关注的视线之中。小城镇发展涉及经济产业结构、人口迁移变动、“三农”发展、商贸物流、交通网络、公共服务、基层治理、旅游休闲、城镇化道路、历史文化传承、乡愁等等的诸多重大问题。上个世纪80年代初期，著名社会学家费孝通先生以敏锐的目光关注研究小城镇，他认为，“小城镇大问题”。这个“大问题”，40年来，一直在不断的解决之中。40年来，人们通过理论研究实践探索采取了多种途径、多种方法，来推动小城镇的发展。就撤乡并镇、中心镇、重点镇、重点中心镇、特色小镇等等方面，积累了不少好的经验，同时也还存在不少待解的难题。

进入新时代，全国城乡正在进行新一轮改革开放，推进高质量发展。我国有2万多个小城镇，将在我国新型城镇化、乡村振兴等国家战略中发挥着重要作用。未来小城镇的发展应该怎样依托城市群，加强与城市群内部大中小城市的分工协作，积极承担核心城市的功能疏解，实现小城镇人口就地就近城镇化与绿色可持续发展，是需要深入研究的重要课题。我们不仅仅要关注打造“特色小镇”，更要重视小城镇中的“绝大多数”。在目前城市群已经初步形成的大格局下，小城镇的新发展，需要认真的重新思考和谋划。

1 从不断适应新时代城市群的发展需要探求小城镇的发展战略和功能

进入新的发展时期，城市群的发展格局初步形成，我们必须充分认识这个客观现实。由于国家的宏观政策和市场力量的推动等综合因素，未来的发展走向和趋势，就是城市群的发展将会得到进一步的推动和强化。只能在这种大格局、大前提下，来研究寻求小城镇的生存之道、发展之路。

在城市群中，大城市与大城市之间，有无数中小城市。在大城市与大城市、大城市与中小城市、中小城市与中小城市之间，有星罗密布的小城镇，再下还有广阔的农村。无论是国际的经验，城镇化的规律，还是我国的国情和现实，在发展的空间上，小城镇的发展无论如何是一个绕不开的重要节点和支撑点。从这个意义上说，足以打消对小城镇发展持有任何消极悲观的思想与观点。相反，只会更加坚定小城镇发展的信心，更加坚定小城镇有美好未来的信心。

仅有信心是不够的，路要从脚下走起。在新的历史起点上，在城市群的大格局中，小城镇发展的一个首要的着力点，就是对自身的功能定位。不同的小城镇，有不同的情况，在城市群的空间结构中所发挥的主要功能是不一样的。为了在我国城镇化的发展历史进程中，克服小城镇发展的盲目性，防止小城镇发展偏离规律、偏离科学正确的轨道，防止小城镇发展在实践中虽然费了九牛二虎之力但并不理想、并不成功，或者是自生自灭，小城镇发展需要有一个从战略上着眼的功能定位。寻求符合大中小城市所需要的、符合城镇化规律的、符合自身特点的小城镇发展战略和功能定位，不是一件容易的事。但这件事又非做不可，因为它关系到小城镇的未来发展方向，关系到小城镇未来发展的工作思路，关系到小城镇未来发展的具体工作举措。

从总体上看，我国的城镇化是滞后的。在目前和今后一个历史时期内，我国大中小城市的发展，依然处于快速发展之中。大中城市的发展，首先是各种要素的集聚、吸纳，同时对周边具有经济上的辐射带动作用。大中城市当发展进入一定阶段以后，特别是趋于饱和的时候，就需要释放和疏散，许多功能必须向外转移。就目前而言，一些城市的“城市病”已经显露出来了。不仅大城市比较严重，一些中小城市也已出现“城市病”。向外疏散也就成了历史的必然。[1]由此，我们可以清醒地看到，在城镇化的历史进程中，大中小城市对于小城镇而言，一方面既有经济上的辐射带动作用，另一方面许多功能又要向小城镇转移、释放和疏散。在不同的发展历史阶段、历史时期，侧重点有所不同，有时可能同时具备、同时进行。从小城镇的角度来讲，就必须积极主动接受其辐射带动，积极主动承接其转移、释放和疏散。当然，这其中并不是没有任何筛选。

小城镇要主动对接城市对自己以经济发展为主的辐射带动。产业是影响小城镇发展的最重要的因素。小城镇按照主导产业类型可以分为工业发展型、现代服务业发展型、商贸流通发展型、旅游发展型、特殊资源发展型等等。[2]在这些小城镇里面，80%以上是以工业作为主导产业，现代服务业则占比15.7%。在工业发展型小城镇中，新兴产业起到了越来越重要的作用。对于现代服务业这一类小城镇而言，其对区位条件更为敏感。这一类发展情况较好的甚至超过以工业为主的小城镇，其城镇化率水平和人均城镇投资强度也是水平最高的。由于城市空间的限制和成本的昂贵，许多项目和企业无法在城市落地，这就需要寻求距离城市不是很远、成本相对不高、又有发展空间、基础设施相对齐全的小城镇去发展。像这样的机会对于小城镇来说，还是不少的。问题的关键是小城镇要解放思想，主动出击，抢抓机遇，敢闯敢干，敢为天下先，敢于和善于抓住城市辐射带动的每一次机会。

城市的一些功能需要向外转移扩散。城市的发展规模不可能无限制的无限扩张下去。根据国家的城市规划，要限定城市边界，加强城市空间开发利用管制，合理确定城市规模、开发边界。随着特大城市、大城市（包括有些中等城市）人口过于密集，交通拥堵，土地成本抬高加剧，基础设施公共服务承载限制，很多功能必须向外围转移扩散。有的产业需要转移扩散，还有教育科研文化医疗体育养老等功能需要转移扩散，周边的小城镇应该是转移扩散的首选要地。

小城镇在承接大中城市疏散的教育、科学研究、医疗卫生、养老等功能方面大有可为。一般来说，教育、科学研究、医疗卫生、养老都需要避开城市的喧嚣，都需要一个比较理想的优美清静的环境。国外许多著名的大学、科研机构都在距城市不是很远的小城镇。在这方面，小城镇比大城市具有很大的优势。小城镇周边，有田园风光、有树木草地、有河流小桥、有历史文化遗存等等，是办学校、搞科研、康复、养老的理想场所。

一些城市的日常生活消费消耗需要依托小城镇的支撑。由于城市人口众多，每天都需要大量的农副产品的生活消耗，比如猪肉、鱼虾、禽蛋、蔬菜、水果、鲜花等等。小城镇周边是广阔的农村，有不少的农产品生产基地，经过小城镇的初级加工或深加工，每天可以销往城市。这些农副产品即使是从外地运来，也需要通过附近小城镇的物流配送。

小城镇是城市里人们在假日的休闲旅游的好去处。现在城市人，工作节奏快，工作压力和生活压力都很大。双休、法定假日，人们的时间都很有限，小城镇在城市群都市圈中，行程也不过在一两小时之内。随着人们的收入增加，在法定的假日里，或同事朋友，或全家老小，为释放压力，到小城镇乡间休闲旅游，欣赏自然的田园风光，呼吸清新空气，沐浴历史文化，采摘蔬菜水果，品味新鲜美食。人们在调整放松身心愉悦之后回城工作。这不是一次就可以终结的，应该说隔一段时间就要来一次。你不来，他来，大家轮流来。知名度扩大以后，更远地方的人们都会慕名而来。小城镇的休闲旅游是可以持续发展的。

2 从自身的优势出发选择小城镇的发展战略和功能

2002年6月，习近平总书记时任福建省省长，总结的“六个始终坚持”和“正确处理好五大关系”为主要内容的“晋江经验”中，有一条是：“始终坚持立足本地优势和选择符合自身条件的最佳方式加快经济发展。”[3]小城镇在长期的历史发展中，是自然形成的。小城镇的存在和发展，有它内在存在、发展的原因和理由。小城镇有自身的优势，不同的小城镇各有不同的优势。从一个小城镇来讲，并不具备小城镇的所有的一切优势，只是在某一方面、某一领域，或者说在少数几个方面、几个领域里，具备其他小城镇所不具备的发展长项与特色。这也是近年来，全国不少地方正在致力于打造“特色小镇”的依据、根基和起点。真正分析认清小城镇自身的优势与特点，并不是一件容易的事，需要认真调研疏理、深刻洞察分析、广泛对照比较，既要理性思维，又要实证研究。

小城镇有自己独特的地理区位优势。一般来说，小城镇的周边是农村，地处交通要道。小城镇在空间分布上，总是在四周隔一定的农村空间距离以后形成一个点，从点的分布上但又总是显得不均衡的。相对于农村来说，小城镇的交通向周边呈幅射状，交通便捷是一定的。小城镇都有直接连接农村的优势。有的小城镇靠近城市，是城市的卫星镇。有的距城市在距离上要相对远一些。但随着我国高速公路、高铁等网络化的发展，很多小城镇距城市还是很近。以江苏无锡江阴市的新桥镇为例，这个镇的地理位置是在长三角城市群的中间，东到上海约100公里，西到南京约150公里，距东南的苏州、西南的常州各约60公里，距无锡、江阴、常熟均30公里左右。这种地理位置优势，为小城镇发展提供了许多的便捷条件，所以，人们称小城镇是城之尾、乡之头，还是很确切形象。

小城镇经过改革开放40年的发展有一定的产业优势。小城镇在农业、工业、第三产业方面都有长足的发展，并且也在不断的进行调整升级。一二三产融合发展的趋势越来越明显。有的小城镇产业规模比较大，产业特色显著，产品畅销国内外。有不少的小城镇，形成了具有生态环保的主导产业。[4]就大多数的小城镇来说，产业正常发展，从表面上看，产业并没有多少特色，但是如果细心研究，产业还是有自己的底色和特征的。例如，江苏无锡江阴市新桥镇，以毛纺服装产业为主导，机械装备、商贸流通、生态农林、新能源、低碳环保等产业齐头并进。安徽泾县云岭镇，工业比重较大，主要依托资源发展碳酸钙产业，中药材特色农业、文化旅游也很有名。福建三明尤溪县西滨镇，工业以造纸、木业、纺织业为主，其中造纸业名声远扬。产业发展是小城镇生存和发展的最重要的核心要素之一，同样，决定小城镇的未来发展及其走向，产业发展也是最重要的核心要素之一。

小城镇自然资源和自然生态有自己的优势。小城镇的这个优势，是任何城市都不具备的。小城镇有自己独特的矿产资源，有自己独特的河流、湖泊，有自己独特的丘陵、山区，有自己独特的草地、树林等等。

小城镇有自己独特的历史文化优势。小城镇在发展的历史长河中，有许多的历史遗存和历史积累，有丰厚的物质的也有非物质的文化遗产。古色古香带有地方风格的建筑群体，独特的历史街道以及宗祠、戏台、古树名木、名人故居、文化典集、历史故事、精神价值等等，都是不可再生资源。这既是小城镇进一步发展的精神文化根基，也是在现今的新的历史条件下在充分科学保护的基础上，适度发展小城镇旅游文化产业的宝贵资源。

立足于小城镇的地理区位、产业、自然资源自然生态、历史文化遗存等几个方面的独特的优势，着力于充分发挥为城市服务和配套的功能，着力于发展有充分的国内外市场竞争力的产业，着力于充分为城乡居民提供生产生活服务，可以选择适合小城镇自身的最佳发展方式。小城镇的产业发展是关键，要聚集产业发展，做大做强做优产业，聚集人气，吸引人才。小城镇在新时代要坚持高质量发展。坚持贯彻新发展理念，小城镇也要紧紧抓住大数据、人工智能、量子信息、生物技术等为代表的新科技革命和产业革命带来新动能新产业的机遇。积极主动对接国家发展战略。党的十九大制定明确了国家发展战略，如科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略；科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、数字中国、智慧社会；长江经济带建设、“一带一路”建设；对外开放“形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”，“形成面向全球的贸易、投融资、生产、服务网络”等等。在这些国家发展战略中蕴藏着若干有利于小城镇发展的机遇。谁及早发现国家发展战略中的机遇，抢抓发展机遇，及早积极主动对接国家发展战略，谁就能在高质量发展的竞争中赢得先机，就有可能走在前列。

3 优化小城镇交通网络完善基础设施和公共服务，为小城镇发展战略提供坚强支撑

要得富先修路，这是普通老百姓都懂得的一个道理。这也是大山深处交通闭塞的群众渴望脱贫有切肤之痛的第一个诉求。这就充分说明，交通的建设和发展，对于人民群众生活水平的提高，对于一个地方的经济社会的发展，具有极端的重要性。对于小城镇来讲，四通八达具有一定水准的交通网络体系，是至关重要的。

小城镇的交通经过40年改革开放的发展，一般来说都具备了一定的基础。特别是在珠三角、长三角、京津冀等一些经济比较发达的城市群中，小城镇的交通路网发展要好于其他地区的小城镇。随着国家最近这些年来高速公路、高铁、国道、省道、火车站、机场等交通设施建设的迅速发展，小城镇对外交通的便捷度有了大幅提高。小城镇的客货对外交流显得更加容易，与城市地区的联系也更加的紧密。小城镇至县城平均车程已从20世纪80年代1.6小时缩短到现在的47分钟，82%的镇与县城之间开通了公交车。小城镇至国道车程在1小时内的小城镇比例从80年代的48%提高到现在的90%；小城镇到高速公路车程在1小时内的比例从80年代的6%提高到现在的83%。小城镇72%的居民表示去县城或外出城市很方便或比较方便。[5]就我国西部的四川省，从2013年开始，省政府连续两年在全省1831个镇中筛选了200个镇，开展“百镇建设试点行动”，根据2014年7月四川省政府决策咨询委员会对此的专项调研，试点镇的通镇公路、通村公路通达率达到100%，其中通镇公路的硬化率达到100%，通村公路的硬化率普遍在70%以上。[6]这些都说明经过40年改革开放的发展，小城镇的交通建设取得了明显的成绩。

小城镇的交通建设及其网络还远不能适应现在发展的需要，普遍存在一些问题。主要是道路狭窄，会车困难，大型货车难以通行；道路质量品质不高，容易破损，形成坑洼；没有统一科学规划，没有形成一定的路网密度，小城镇的路网是“非正规”的，“相比城市完善的主次支道路系统，小城镇没有复杂的、分等级的和成系统的道路网，通常只有一到两条主干路”；[7]道路建设维护资金缺乏。公共交通不足，居民出行以步行、自行车、电动车、摩托车为主，即便通有公交车但发车频率平均约1个小时1班。[8]

小城镇的基础设施和公共服务在发展中是一个普遍存在的短板。除了上面所说的小城镇的交通设施，小城镇在供水、污水处理、垃圾处理、网络、供热、燃气等方面，近年来虽然注重建设，有所发展，但是发展严重不平衡，水平普遍不高，不能满足发展需要。小城镇居民的饮用水是自来水基本全覆盖，这个问题已经解决。供电也没有问题。小城镇的通信网络设施普及率较高，三分之二的小城镇拥有网络。小城镇的垃圾处理率也比较高。有90%以上的小城镇能够完成垃圾的收集和处理，一般的是村收集，镇转运，县或就近的城市处理。在垃圾转运前能够实现垃圾压缩的极少。也有27%的小城镇建有自己的垃圾处理厂。[9]在东部经济较为发达地区的小城镇有三成建有管道燃气。北方在冬季只能有一半左右的小城镇提供集中供热，而且只能提供镇区局部供热，能够供热全覆盖镇区的只有四成。污水处理对于大多数小城镇是存在的一个严重问题。[10]有50%左右的小城镇没有进行污水处理。在中西部地区的小城镇，比例更低。四川“百镇建设试点行动”200个镇，只有75个镇建成污水处理厂。小城镇建成的污水处理厂处理率和处理效果都不理想，处理后的水达不到应有标准。没有任何污水处理设施的小城镇，污水直接排放。小城镇用于大众文化休闲健身设施、用于旅游的接待设施宾馆酒店停车场等都是相当缺少的。

在公共服务方面，小城镇在基础教育、医疗卫生等公共服务设施配置种类方面基本齐全。幼儿园、小学、初中等基础教育和乡镇医院、社区医疗点等基础医疗设施的普及率都达到90%以上。主要问题是专业技术力量不足，软件不够，教学水平和医护水平与城市有很大差距。小城镇的幼师、医护人员是稀缺的。

小城镇优化交通网络，进一步完善基础设施，提高公共服务水平，必须规划先行。要结束小城镇基础设施建设和公共服务没有规划的历史。制定或修订规划要以习近平中国特色社会主义思想为指导，坚持贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念，坚持全面贯彻落实党的十九大精神，坚持以人民为中心，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要，坚持全面贯彻落实乡村振兴战略，按照2015年12月中央城市工作会议要求，按照《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求，从小城镇的实际出发，规划要围绕新时代小城镇发展战略和功能定位来进行，要有适度的超前性。要把小城镇的基础设施建设和公共服务纳入小城镇的总体发展规划中。要认真做好与省市县规划的对接工作。规划要发挥专家智囊的作用，广泛征求广大干部群众的意见，要留有空间和余地。交通规划要充分考虑在现今条件下与高速公路、高铁、机场的对接，充分考虑人员进出、货物进出的方便快捷。规划要经过法定程序，体现严肃性、规范性和权威性。要把描绘优美的蓝图，广泛宣传，不仅坚定广大干部群众对未来美好的向往和奋斗的信心，更重要的是今后人们苦干实干的遵循和依据。

要抢抓十九大提出的四化同步发展、乡村振兴战略、“加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、物流等基础设施网络建设”的机遇，统筹资金，加快小城镇基础设施建设和提高公共服务水平的步伐。2016年《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》和国家住建部、发改委、财政部的培育特色小镇的通知中，明确符合条件的特色小镇可申请专项建设资金，中央财政对建设得较好的特色小镇还给予奖励。各地还出台了小城镇建设资金不得用于其他经营性项目投资政策。[11]农业发展银行2015年底推出了小城镇建设的中长期政策贷款，包括集聚城镇资源的基础设施建设和特色产业发展配套设施建设两个方面。从东部沿海到中西部很多省市对小城镇建设都出台了相应的资金倾斜支持政策。多方面争取统筹资金，积极行动，加快小城镇基础设施建设步伐。

在公共服务方面，完善设施，吸引人才。对于一些基础教育医疗卫生老旧的设施，要改造提升，进一步完善。针对学前教育是小城镇普遍存在的短板，要采取切实有效的措施加以解决。要用更优厚的条件吸引教育医疗卫生等方面的专业人才，吸引年青大学生来镇工作，注重对年轻人的培养，增强发展后劲，不断提高服务水平和质量，使服务软件不断优化升级。

4 保护生态环境和历史文化遗产，为小城镇发展战略提供优美环境和文化底蕴

小城镇原有未受污染的自然生态，是小城镇的宝贵资源。在改革开放以来的很长时间里，人们为了把小城镇发展起来，促进繁荣，引进项目，发展工业，也不论项目对环境有没有污染，污染有多大，只要能上马就行，普遍没有认识到生态环境保护的重要性。只有亲身经历环境污染的危害，人的健康和生存面临威胁时，大家才回顾起当初绿水青山、清新空气、蓝天白云的美好。痛苦的经验教训来得深刻。

小城镇发展要贯彻绿水青山就是金山银山的理念，走绿色发展之路。加强小城镇的产业结构调整，注重产业转型升级。坚决淘汰高污染高能耗粗放型产业，构建绿色低碳循环经济体系。严格企业的污水废气排放标准，完善制度，加强监督，强化管理，严格执法。不惜代价，着力解决小城镇比较突出的污水处理问题。进一步提高垃圾管理和处理水平。采取强硬措施，不断减少小城镇环境污染的存量问题，决不允许出现环境污染的增量问题。美国一位经济学家经过研究，结论是环境污染每制造1块钱的利润，却要花60块钱来治理，还要花15元钱去看病。[12]植树造林，修复生态，使住宅绿化、道路绿化、广场绿化、河边绿化、园区绿化形成体系，交相辉映。更重要的是，绿地增加提高了人的生存舒适度，在国际上通常认为最适宜的人均绿地面积为60平方米，研究表明，城镇人均30-40平方米的绿地面积就可以将每天呼出和使用燃料所产生的二氧化碳吸收掉，并且植物通过光合作用释放的氧气可以达到大气中的碳-氧浓度平衡。[13]

小城镇清洁美丽的自然生态环境，为小城镇今后发展提供无限空间和契机。高新产业落户、旅游观光休闲、办学、修建医院、康复养老等等，都需要优美的生态环境。生态环境保护和修复是小城镇的一项常抓不懈的基础性工作和工程，只有抓紧抓实，才有未来和希望。

保护传承用好小城镇的历史文化遗产。小城镇在长期形成和发展的进程中，积累了历史文化，有较为深厚的文化底蕴，有很多文化遗存，要保护传承利用，体现小城镇文化特色，给人以心灵的慰籍，坚定人们的文化自信。在小城镇范围内，要明确确定历史文化保护区域范围、城镇总体布局、古镇整体保护方案、历史街区域或历史保护区。要落实文化遗产保护的重点内容，如历史街区、自然风景区、重点文物、风貌控制区、文化景观敏感区，对于具有独特的景观特色的历史文化遗存，要提出全面系统的整修控制方案。要促使城镇经济社会不断发展充满活力，同时又不伤害原来的脉络和空间肌理构成，协调好新城建设发展与旧城改造保护历史文脉复兴之间的关系。必须对非物质文化遗产加强保护，鼓励传承方式的多样化，特别是采取正规或非正规教育方式的传承，探索非物质文化遗产传承人才培养的多种方法。让小城镇非物质文化遗产融入人们日常生活，融入到经济社会发展大局，给人们以精神享受和智慧启迪，使特色镇更有文化底蕴文化特色。小城镇的历史文化遗产利用开发发展旅游业，必须要在适度范围内，底线就是不能因旅游业发展而导致文化遗产损坏和破坏。对小城镇历史文化，坚持创造性转化和创新性发展，使本镇的人记得住“乡愁”，使外来的人感受到地方文化特色。

总之，在四化同步发展、城市群为主体格局、乡村振兴战略的背景下，小城镇的发展是一个涉及诸多方面的系统工程，有机遇也有挑战。小城镇必须保持积极进取的精神状态，解放思想，迎难而上，抢抓机遇，迎接挑战，综合研判，夯实基础工作，选择最适合自己的发展战略，准确功能定位，用自己勤劳的双手，创造新时代小城镇发展的新辉煌。