迈向长久不变的农村土地承包经营制度——改革开放40年来浙江农村土地承包经营制度发展历程

早在20世纪50年代中期，浙江省永嘉等地探索了“包产到户”。改革开放以来，浙江省积极贯彻中央有关农村土地承包经营政策制度，并结合实际不断创新完善，推动农村土地承包关系不断稳定、土地适度规模经营覆盖面不断扩大，有效促进了农业生产力发展。全省农村土地承包经营呈现长期稳定、迈向长久不变态势，为实施乡村振兴战略提供了坚实基础。

一、久久为功的发展历程

第一阶段：承包制度的探索与建立阶段（1978年至1984年）。万事开头难！这个阶段开启的家庭联产承包责任制，每前进一步都伴随不少争议和阻力。上层决策的不断清晰与基层人民群众实践探索成效遥相呼应，推动着这场在争议中前进的改革，是农村改革最为跌宕起伏的阶段，最终确立了农村土地家庭联产承包责任制。1979年1月，省委提出：一般不搞那种包工到作业组，联系产量计算劳动报酬的办法。针对部分地方农民自发推进包产到户的实际，省委于1980年10月开始允许长期生产靠贷款、生活靠救济、吃粮靠返销的“三靠”生产队搞包产到户。1982年上半年，凡是推行“双包”到户的地方，春粮、早稻都获大幅度增产。当年8月召开的全省农村工作会议强调“要尊重多数群众的意愿，把选择责任制的权力交给群众”，以鲜明的态度肯定家庭联产承包责任制，提出经济发达地区也要推行这种责任制。此后家庭联产承包责任制快速在全省推广实施，激发了广大农民生产积极性，极大地推进了全省农业生产。1984年与1978年相比，粮食总产量从1467.2万吨增加到1817.15万吨，增长23.9%；生猪出栏数从875.7万头增加到1247万头，增长42.4%；农民人均纯收入从165元增加到446.37元，增长170.5%。

第二阶段：承包关系的巩固与完善阶段（1984年至1998年）。以承包期限延长和承包合同规范为重点，不断巩固承包关系；以完善双层经营体制与推进土地流转为重点，不断完善承包关系。时间顺序上呈现先巩固后完善的过程。在巩固方面：1984年，根据中央政策，全省农村土地的承包期延长为15年。1987年，省政府出台《浙江省农业承包合同管理试行办法》，规定了家庭联产承包责任制的土地发包、合同签订、承包经营权流转、违约责任及纠纷调处等基本制度。在完善方面：1987年，省委出台《关于发展村级集体经济完善双层经营体制的通知》，完善集体统一经营层次以更好服务于家庭经营。1988年，省政府出台《关于经济发达地区推行土地适度规模经营的若干政策规定》，确定15个县为重点推进土地适度规模经营。1994年，省委省政府出台《关于发展粮田适度规模经营的决定》，明确“‘稳制活田’和‘三权分离’是实行粮田适度规模经营的一项基本政策。”针对劳动力转移较多、土地抛荒较多等问题，绍兴等地将口粮田和责任田分开，推行“两田制”。这一阶段的土地流转有效避免了土地抛荒，提高了土地利用率。

第三阶段：承包权利的稳定与创新阶段（1998年至今）。从允许小调整到法律规定承包期内发包方不得调整承包地、再到土地确权登记颁证，从“多予少取放活”方针的提出到免除农业税、再到确权赋权活能，农户承包权利不断稳定和创新。在农户承包权利稳定方面：1997年底至2000年，根据中央部署全省基本完成了以承包期限延长30年为核心的二轮土地承包工作，颁发了农村土地承包权证。2004年，根据《农村土地承包法》全省集中开展二轮土地承包完善工作，取消一些地方定期开展的小调整。2015年至2018年，基本完成以原有土地承包关系为基础的新一轮土地确权登记颁证工作。在农户承包权利创新方面：1998年开始落实中央提出“多予少取放活”方针，减轻农户因承包土地而承担的负担。2003年，全面实施农村税费改革免除农业税，农户因承包土地而承担的负担归零。从2009年开始，全面推进土地流转服务机制建设，更好促进农户承包权利实现。2014年省政府办公厅印发了《关于完善农村土地承包制度搞活承包经营权权能的意见》，省农业厅与人民银行杭州中心支行联合制定《关于开展农村土地经营权抵押贷款工作的意见》，2015年省农业厅制定《浙江省农村流转土地经营权登记管理办法（试行）》，提出对流转土地经营权登记发证，明确支持流转土地经营权抵押担保试点，把农户土地承包权利赋权活权工作推向深入。

二、长期稳定的现实效果

农村土地承包经营制度深入人心。农民作为农村集体经济组织成员承包农村土地开展家庭经营，是土地集体所有制的有效实现形式。在改革开放初期，实行家庭承包经营制度，在短短几年时间里就释放了农民群众生产积极性，成功解决了全省农民的温饱问题。上世纪90年代，随着工业化与农业生产力发展，浙江在坚持农村土地承包经营制度基础上，实施放活土地经营权的政策，引导离乡离土农民流转土地经营权，培育种养专业大户，有效解决了土地抛荒和利用率不高等问题；进入新世纪以来，在工业化、城市化、信息化加快推进，城乡统筹发展水平不断提高新形势下，浙江在坚持农村土地承包经营制度基础上强化土地流转服务，开展赋权活权，培育家庭农场、专业合作社，有效促进了现代农业的发展。实践证明，农村土地承包经营制度不仅能容纳日益先进的农业生产力，也能适应农村劳动力大量转移城市化快速推进的新形势，具有广泛的适应性和强大的生命力，并被广大农民群众接受和认同。

农户土地承包权利保护力度日益加大。农户土地承包权利保护主要体现在法律与机制建设两个方面。在法律保护方面：在《农村土地承包法》规定农户对承包土地的使用权、收益权、流转权、经营权、产品处置权、征占用获得补偿权等六项权利基础上，浙江于2007年颁布《浙江省实施<农村土地承包法>办法》，对土地承包权证核发、变更、注销和经营权流转、管理及纠纷调处机制不完善等问题予以规范，进一步细化了土地承包权利的管理与保护。2008年修订《浙江省村经济合作社组织条例》，采用程序性与实体性结合的办法，明确村集体经济组织成员，有效解决了土地承包方的资格问题。2010年《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》出台后，浙江制定《关于加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作的意见》，在绝大多数市、县（市、区）建立土地承包纠纷仲裁机构，保障农户土地承包权利。在机制保护方面：一轮承包主要是采用签订承包合同的方式确认农户承包权利；二轮承包在签订合同的基础上，由县级人民政府颁发《农村土地承包经营权证》来确认农户承包权利；近年来，全面推行合同取得权利、证书证明权利、登记簿记载权利的农户土地承包权保护机制，农户土地承包权利保障力度不断加大。

农户承包地块稳定水平不断提高。从农户承包地块调整变迁的轨迹来看，浙江总体呈现从大调整到小调整，从小调整到小调整间隔期限不能少于5年，再到法律规定承包期内发包方不得调整承包地块，再到土地确权登记颁证，农户承包地块稳定水平不断提高。在一轮承包期内，多数地方根据人员变化情况不断进行承包地块的调整，调整较为频繁，不少地方形成了隔3-5年调整一次承包地块的习惯。1998年二轮承包后，进入“大稳定、小调整”和“提倡增人不增地减人不减地”阶段，承包地块调整明显减少。2004年浙江贯彻法律要求完善二轮土地承包，纠正一些地方承包地5年一次小调整做法，认真落实承包期内不得调整承包地的规定。特别是近年通过开展确权登记颁证，统一测绘技术使用1∶2000或优于此比例尺数字正射影像图作为调查工作底图，有效解决了承包地长期存在的面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全、档案管理不规范等历史遗留问题，实现了承包面积、承包合同、登记簿、承包经营权证书“四相符”。

土地适度规模经营有序推进。解决土地适度规模经营问题，是在生产力发展中解决农村土地承包经营制度生命力的关键。浙江积极创新土地经营权流转规范管理服务工作，引导土地适度规模经营发展，完善农村土地承包经营制度。建立土地流转合同示范文本制度、流转合同登记备案制度，推动93.2%县（市、区）、93.7%乡镇（街道）建立了土地流转服务组织，为土地流转提供信息发布、合同签订、合同鉴证、政策咨询、价格指导、纠纷协调等服务。不少地方对土地经营权流转、规模经营给予直接补贴，慈溪、平湖、温岭县等12个县（市、区）建立土地流转风险保障金，义乌、宁波等地先后探索了土地经营权流转农民养老保险制度。推动全省有4个市、40个县（市、区）出台专门的流转土地经营权管理与抵押担保办法，累计实现抵押贷款金额32.4亿元。至2017年底，全省土地经营权流转率达55.4%，比全国高近20个百分点。