新时代我国生态文明入宪研究

代 杰， 王伟伟

( 天津大学法学院， 天津 300072)

生态文明入宪是将生态文明的理念、制度写入宪法，确立生态文明建设的宪法权威，以期通过宪法推动生态文明建设，保护和改善生态环境。党的十八大以来，我国生态文明建设和生态文明体制改革日新月异。党的十九大在生态文明建设方面提出了一系列新的重大思想、战略、政策和措施。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。“苟日新，日日新，又日新。”[1]贯彻党的十九大精神，深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，推进我国生态文明入宪，具有强烈的现实意义和时代价值。

一、 贯彻党的十九大精神，深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，推进生态文明入宪

习近平总书记指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”[2]推进生态文明入宪，具有重大的政治意义、社会意义和法律意义。

1. 深刻领会新时代我国社会主要矛盾转化的重大判断，推进生态文明入宪

习近平新时代中国特色社会主义思想明确了新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新时代，人民不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。一些地方重霾困城、垃圾围城、臭水熏城、噪声扰城，人民群众的安全感、获得感、幸福感大大降低。2013、2014、2015三年间，我国环境方面的电话和网络投诉、来信来访案件量分别达125.9万件、167.1万件、172.2万件①。面对人民群众对美好环境的强烈需求与国家对良好生态环境供给不足的差距，宪法不能消极等待，而应当根据我国社会主要矛盾转化的形势，及时将生态文明的理念、制度等纳入其中。

2. 深刻领会坚持和发展中国特色社会主义的总任务，推进生态文明入宪

习近平新时代中国特色社会主义思想明确了坚持和发展中国特色社会主义，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，在全面建成小康社会的基础上，分两步走在21世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。“新三步走战略”的每一步都设定了生态文明建设的目标任务。要实现这些目标任务，必须坚持在党的领导下，充分调动和发挥方方面面的积极性。宪法是治国之重器，实现“新三步走战略”的生态文明建设目标任务，宪法不能缺位。宪法宣示、确认、创设生态文明理念、制度，通过法律、法规予以具体化、明确化，并使其得到有效实施，方不辜负宪法的历史使命和时代使命。

3. 深刻领会“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局，推进生态文明入宪

习近平新时代中国特色社会主义思想明确了中国特色社会主义事业总体布局是“五位一体”。一些地方片面追求经济增长和GDP政绩，盲目上马高污染、高能耗项目，造成了严重的生态环境欠账。2016年我国平均每万元国内生产总值能源消耗量为0.73吨标准煤，比2015年下降五个百分点②，但仍然是世界平均值的两倍多。环境保护“说起来重要、喊起来响亮、做起来挂空挡”的局面尚未彻底改变。如果将“五位一体”纳入宪法，能够提升全社会特别是领导干部的发展观、政绩观，有助于法律确立以绿色发展、生态文明建设为内容，具有规范性和约束力的规则，以期从根本上改变我国生态环境瓶颈效应日显、资源约束趋紧的状态。

4. 深刻领会全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，推进生态文明入宪

习近平新时代中国特色社会主义思想明确了全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。“环境问题虽然跟宏观政治经济体制有关，但直接相关的却是国家的生态治理体制和生态治理能力。”[3]推进生态文明体制改革，优化生态环境监管体制，是发展和完善中国特色社会主义制度的重要部分，是推进我国生态环境治理体系和治理能力现代化的关键环节。“宪法作为国家的根本法、最高法和治国理政的总章程，既是对国家治理的总体性安排，同时也是支撑国家治理合法性基础的柱石。”[4]虽然生态文明体制改革的措施未必都要入宪，但对于突破性强、推进难度大、影响深远的内容，则应当写入宪法，从而以宪法之力、之势、之为推动我国生态文明和环境保护治理体系和治理能力现代化。

5. 深刻领会全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，推进生态文明入宪

习近平新时代中国特色社会主义思想明确了全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。生态环境保护法律是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，但我国生态环境保护法律体系仍不完善，高位阶的规范依然薄弱，特别是宪法对生态环境保护的规定较为陈旧，落后于环境保护法、民事诉讼法、行政诉讼法等的规定，难以发挥对生态文明体制改革和生态文明建设的指引、确认和保障作用。因此，应及时修改宪法，将生态文明理念、制度入宪，让宪法真正成为中国特色社会主义生态环境保护法律体系的核心，发挥其对生态环境保护类法律、法规的统摄、管总功能，体现其对生态文明体制改革，生态文明建设的指引、确认和保障作用。

6. 深刻领会坚持和平发展道路，推动构建人类命运共同体，推进生态文明入宪

习近平新时代中国特色社会主义思想明确了中国特色大国外交要推动构建新型国际关系，推动构建人类命运共同体。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全球范围内树立起了构建人与自然和谐共生，建设生态文明的标杆和典范。中国积极参与全球环境治理，在推动本国环境质量改善的同时，向全世界分享中国的方案，贡献中国的智慧。一国外交政策往往是宪法的重要内容之一。例如，作为法国宪法组成部分的《环境宪章》第十条规定：“本宪章鼓励法国在欧洲和国际上的行动。”然而，我国宪法缺乏对环境外交和生态环境保护国际合作的规定，未能体现构建人类命运共同体的理念。建议在修改宪法时，增加中国参与国际环境合作，推动构建人类命运共同体的内容。

7. 深刻领会中国特色社会主义最本质的特征和最大优势是中国共产党领导，推进生态文明入宪

习近平新时代中国特色社会主义思想明确了中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。中央就生态文明体制改革、生态环境保护等出台了一系列重要的党内法规和文件，弥补了国家生态环境保护立法的不足。党的十九大报告指出：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。”[5]生态文明建设的党内法规作为推进生态文明体制改革的重要手段和改善党对生态文明建设的领导的重要抓手，其政治、法律地位越来越高、作用越来越大、体系越来越繁复。为了使生态文明建设的党内法规更好地发挥作用，应当通过合适的方式在宪法中明确党内法规的地位。

当然也不乏反对生态文明入宪的观点。有人认为：“宪法具有稳定性，不能说改就改……如果今天有个新提法很重要，要加进去；明天换个说法，也很重要，是不是又要加，又要改？如此，宪法的严肃性无疑会受到伤害。”[6]这种意见没有看到宪法推进生态文明建设的巨大功能和独特优势，以及由此而生的修宪的必要性。“我们一方面不可动辄轻言修宪，另一方面也不可视修宪为畏途。”[7]之所以生态文明入宪如此必要和紧迫：一是公民的环境权、国家提供良好环境公共产品的义务、对宏观决策权行使的环境制约等深层次的问题，需要通过修宪予以确立；二是以宪法的权威性宣示、确认、创设生态文明的重要理念、制度，从而发挥出法律、法规所不能产生的巨大效果；三是以宪法的规范性，并依托法律、法规备案审查等制度，进一步完善、优化我国生态文明建设的法律、法规和制度，推动生态善治。

二、 新时代我国生态文明入宪的条件已基本成熟

新时代我国生态文明入宪的条件业已基本成熟，我国生态文明入宪的政治支持、经济基础、认识条件、制度铺垫、理论研究皆已基本具备。

1. 党中央高度重视、大力推进生态文明建设为新时代生态文明入宪提供了强有力的政治支持

中国共产党高度重视、大力推进生态文明建设。党的十七大正式提出了生态文明的概念，并将生态文明建设作为全面建设小康社会的目标之一。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总布局。党的十八届三中全会提出建立系统完整的生态文明制度体系。党的十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境。党的十八届五中全会提出“五大发展理念”。党的十九大将生态文明建设和生态环境保护摆在更加突出的战略位置，对未来相当长的时期内生态文明建设和生态环境保护做出了高屋建瓴的部署。

《中国共产党章程》被称为“党内宪法”，其修改变化具有强烈的政治导向。从我国的政治惯例来看，党章的重大修改往往会带来宪法的修正。党的十八大修改了党的章程，生态文明建设首次被写入党章，并指出中国共产党“坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。党的十九大修改了党的章程，增加了“坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”、“增强绿水青山就是金山银山的意识”等重要内容，在全党范围内进一步强化了生态文明建设的理念。《中国共产党章程》对生态文明建设的系统阐述，是新时代生态文明入宪最直接的政治资源。

2. 我国经济社会发展的巨大成就为新时代生态文明入宪奠定了坚实的经济基础

发展是硬道理，不发展没道理，科学发展是真道理。要坚决摒弃“先污染、后治理”的老路，但也要看到“贫穷是最大的污染”。在经济社会水平较为落后的情况下，开发利用环境资源往往热情高涨，开展生态环境保护大多阻力重重。较高的经济发展水平使人们不再一味追求“让钱袋鼓起来”，而是向往更高品质的生活，渴望良好的生态环境。较高的社会经济发展水平还可以为生态文明建设和环境保护提供充裕的经费。

经济基础决定上层建筑是马克思主义的基本观点。生态文明入宪属于上层建筑，如缺乏坚实的经济基础将难以真正实现。改革开放40年来，我国跃居世界第二大经济体。2017年，我国经济总量将达到80万亿元人民币，折合约12万亿美元，稳居世界第二位[8]。人民群众获得感明显增强，2016年全国居民人均可支配收入23 821元，比上一年度实际增长6.3%[9]。我国经济社会发展的巨大成就为新时代生态文明入宪奠定了坚实的经济基础。

3. 生态文明理念深入人心为新时代生态文明入宪提供了认识条件

“习近平总书记走到哪里，就把对生态文明建设和生态环境保护的关切、叮嘱讲到哪里。”[1]在党中央和习近平总书记的感召下，生态文明理念日益深入人心。绿水青山蓝天白云成为人们最关心的话题之一。百度搜索引擎显示：2013年1月至2017年12月期间，“生态文明”的日平均搜索次数为612.4次。“生态文明入宪”的百度搜索结果为2 490条。2013到2017年的5年间，全国“两会”十大热词无不包括生态环境方面。一些全国人大代表、政协委员还提出了生态文明入宪的议案、提案。

中国生态文明建设的成就赢得了世界的普遍赞誉，生态文明观念获得了国际的广泛认同。美国国家人文科学院院士小约翰·柯布评价说：“中国对生态文明建设的重视给世界带来了希望，中国可以成为全球生态文明建设领域的领头者。”美国阿肯色州亨德里克斯学院教授杰伊·麦克丹尼尔评价说：“中国在生态文明建设领域为世界树立了榜样。”[11]经济合作与发展组织发展援助委员会前主席爱里克·苏尔汉说：“生态文明和环境保护四梁八柱理念的提出深刻诠释了可持续发展的内涵，为世界树立了榜样。生态文明、四梁八柱这些美丽的语言令人感动，它们不应该仅仅属于中国，应成为世界语言。”[12]

4. 生态文明体制改革的“四梁八柱”框架为新时代生态文明入宪进行了制度铺垫

2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，确定了“668”的基本框架，即六大理念、六项原则、八类制度。中央财经领导小组办公室副主任杨伟民说:“如果说把生态文明体制改革比喻成建房子，那么八项制度就是房子的‘四梁八柱’，缺了哪一根都不行。”[13]中央印发了《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》、《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》、《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》、《省级空间规划试点方案》、《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》、《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》、《生态环境损害赔偿制度改革方案》、《环境保护督察方案(试行)》、《生态环境监测网络建设方案》、《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》、《控制污染物排放许可制实施方案》、《关于培育环境治理和生态保护市场主体的意见》、《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》、《编制自然资源资产负债表试点方案》等文件，对建立、健全生态文明体制改革“四梁八柱”做出部署，其中部分制度已实施，部分制度已试点。它们为新时代生态文明入宪做了制度铺垫，积累了经验。生态文明制度建设的步伐越快，成绩越大，生态文明入宪的必要性就越发凸显。

在地方，贵阳市2010年通过《贵阳市促进生态文明建设条例》，厦门市2014年通过《厦门经济特区生态文明建设条例》，贵州省2014年通过《贵州省生态文明建设促进条例》，青海省2015年通过《青海省生态文明建设促进条例》。这些地方性法规的颁行，为新时代生态文明入宪积累了地方经验。

5. 生态文明入宪的理论研究已经开展并取得成效

早在2010年，就有人提出要将生态文明作为基本国策写入党章和宪法[14]。对生态文明入宪的系统研究在党的十八大以后即已开展，吕忠梅、孙佑海、常纪文、吴卫星等学者对生态文明入宪进行了思考。对与生态文明入宪有关的话题，如环境权入宪、国家的环境保护义务、对宏观决策权的约束、公众的环境诉权、环境优先原则等的研究也呈现一片欣欣向荣的局面。宪法学界对生态文明入宪话题的研究也渐入佳境，并从宪法之治的维度提出生态文明入宪的方案。除此之外，一些社会贤达之士积极呼吁生态文明入宪，并对生态文明入宪的必要性、可行性、指导思想、基本模式、具体方案等进行了论证(以上理论研究成果见本文参考文献和注释，此处不再赘举)。已有研究为新时代生态文明入宪做了理论准备。

三、 我国生态文明入宪已有方案及其评析

截止2017年12月31日，我国已公开并具有较详细内容的生态文明入宪方案主要有4件：一是2013年3月，王如松、陈敏等向全国人大提出《关于生态文明建设和环境权入宪的议案》[15]，李明德、高吉喜、郭华东等向全国政协提出《关于生态文明建设和环境权入宪的提案》[16]。上述议案、提案由中国生态文明研究与促进会协调提出，在标题和内容上几乎完全一致[17](以下简称“促进会方案”)。二是2016年12月，常纪文发表《生态文明入宪的必要性与建议》[18]，提出了生态文明入宪的建议。党的十九大以后，常纪文发表《新时代生态文明进入宪法的相关建议》[19]，对之前的方案做了部分修改，但基本思路和主要内容并无太大变化(以下简称“常纪文方案”)。三是2017年3月，吕忠梅等向全国人大提出的《关于生态文明入宪的议案》[20](以下简称“2017年两会吕忠梅方案”)。四是党的十九大以后，吕忠梅发表《贯彻十九大精神推进生态文明法治建设——学习贯彻习近平总书记关于生态文明建设的重要论述》[21]，提出其最新的生态文明入宪方案(以下简称“十九大后吕忠梅方案”)。

1. 生态文明入宪的思路具有共同性

四个方案均体现了坚持党的领导，将党中央生态文明建设的最新、最重要意志转化为国家最高意志的基本思路。四个方案都不是简单地将“生态文明”或者“生态文明建设”的字眼写入宪法，而是采取了“虚实结合”的方法，即在宪法序言中宣示生态文明建设的重要理念、原则、政策，并在宪法正文中规定生态文明和环境保护方面具有规范性、约束性的权利、义务、责任条款。

宪法乃是规范和制约国家基本权力及其运行的根本大法，但四个方案对国家的环境保护职责和义务的设计差异较大。促进会方案并无此项内容。常纪文方案和2017年两会吕忠梅方案在对宪法第二十六条、第九条的修改意见中提出，对国家的环境资源生态保护职责进行宣示性规定。十九大后吕忠梅方案则对国家的环境保护职责与提供环境公共产品的义务有着明确的要求，体现了党的十九大以后的新变化。

2. 生态文明理念宣示的方案基本类似

四个方案对于生态文明理念的宣示，即对宪法序言第七段的修改意见，是基本类似的：一是在指导思想中增加习近平新时代中国特色社会主义思想、科学发展观。二是增加生态文明，将其与物质文明、精神文明、政治文明并列作为协调建设的内容。这符合“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的精神。三是增加“和谐”、“美丽”这两个国家建设的目标要素，体现了新时期党领导人民建设国家的新目标，是践行“新三步走战略”的必然要求。

常纪文方案还提出将新时代社会主要矛盾写入宪法。本文以为：社会主要矛盾不必入宪。理由是：第一，新时代社会主要矛盾的判断属于习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。习近平新时代中国特色社会主义思想入宪是当前修宪的首要任务。既然习近平新时代中国特色社会主义思想入宪，那么新时代中国特色社会主义主要矛盾的判断也就当然纳入了宪法的范畴了。第二，社会主要矛盾是政治判断，而非法律判断。正是如此，党的八大确定社会主要矛盾，以及党的十三大对社会主要矛盾的调整都未入宪。

3. 对宪法第二十六条、第九条的修改意见仍需斟酌

常纪文方案和2017年两会吕忠梅方案均提出了对宪法第二十六条、第九条的修改意见，而且较为类似。应当肯定，对这两条的修改是必要的。第二十六条、第九条是我国宪法仅有的直接规定环境保护的条款。这两条自1982年入宪以来至今未曾修改过，其内容已落后于党和国家最新的精神，跟不上时代发展的需求，难以为生态文明建设和改革提供宪法服务和保障，亟待修改。

(1) 对第二十六条的修改。常纪文方案和2017年两会吕忠梅方案分三款对第二十六条进行修改：第一款为环境保护理念宣示，第二款为环境保护政策宣示，这两款是新增的；第三款是对现行第二十六条的修改，主要是增加了生态保护的内容。总体而言，以上修改意见原则性有余，规范性不足，现实意义不会太大。

常纪文方案对第二十六条的修改意见还增加了行为人责任原则。环境保护法2014年修订确立了“损害担责”原则，行为人责任是对损害担责的进一步明确。但行为人责任原则不应当入宪，因为作为规范和制约国家基本权力及其运行的宪法，其任务不是具体规定环境保护的原则和规范，这是环境保护法的任务。宪法规定它有越俎代庖之嫌，会浪费宪法资源。

(2) 对第九条的修改。宪法第九条第一款是对我国自然资源权属的规定。首先，常纪文方案、2017年两会吕忠梅方案提出将自然资源“三权分置”写入宪法，本文认为不妥。集体土地“三权分置”仍处于改革试点阶段，从修宪技术来看，尚未成熟的事项不宜仓促入宪。其次，常纪文方案提出应当将生态红线纳入该款，本文认为不应当。第九条第一款的主旨是对自然资源公有制的宣示，本意不在于对自然资源的保护。生态红线作为一项具体的生态保护制度，也不宜上升到宪法高度。且生态红线制度在实施中面临着怎么划定、如何保护等难题。

第九条第二款是对自然资源保护的规定。常纪文方案和2017年两会吕忠梅方案完全一致。他们的修改意见扩大了被保护的动植物类型，并将其生境纳入保护范围，具有进步性。但即使如此，其范围仍很狭窄，难以满足生物多样性保护的需求。更重要的是，党的十九大报告以专段阐述生态系统保护，足以说明其重要性。因此，应当将生态保护作为一项专门的内容写入宪法，而非局限于生物多样性保护。

4. 公民环境权入宪无分歧，但具体设计有差异

4个方案均主张公民环境权入宪。之所以公民环境权入宪会形成一致意见，首先是强烈的社会需求和权利诉求。我国环境形势严峻，人民群众对美好环境的需求不断提高，对环境的权利诉求日益迫切。“(环境权)是生态文明时代进化出的核心权力之一。可以说，环境权的确认是生态文明的内在要求和历史发展趋势。”[22]在我国，生态文明、环境保护不仅享有道德优位，而且政治正确。提议环境权入宪能够获得美誉，几乎不会产生风险和负面效应。

但四个方案对公民环境权入宪的语言表述、内容体系、入宪位置等方面均有较大差异，反映出不同主张者对环境权和环境权入宪的认知差异。

四、 新时代我国生态文明入宪的基本遵循

生态文明入宪并不是为了“好看”，倡导生态文明入宪也不是为了凑热闹。新时代我国生态文明入宪，应当坚持以下基本遵循。

1. 坚持党的领导

任何修宪活动都必须坚持中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义法治道路，坚持正确的政治方向，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路。“党的十九大通过的党章修正案把习近平新时代中国特色社会主义思想确立为我们党的行动指南，实现了党的指导思想的又一次与时俱进，这是党的十九大的一个重大历史贡献。”[23]当前修宪的首要任务是将习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法。确立习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位，反映了全党全国各族人民的共同意愿，体现了党的主张和人民意志的统一，为全党全国各族人民决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利提供了共同的思想基础，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

新时代我国生态文明入宪必须坚持党的领导。一是程序。应当严格依法按照宪法修改程序，一般由中共中央提出修宪建议，并由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。二是内容。应当坚持党中央在生态文明建设和改革方面的路线、方针、政策，尤其是要将党的十九大关于生态文明建设和改革的最新、最重要精神写入宪法。三是方法。修改宪法应当与坚持党的领导、人民当家作主、依法治国相统一，充分发扬民主、凝聚最大共识，让生态文明入宪真正反应人民意志、满足人民需求、获得人民拥护。

2. 服从宪法规律

生态文明入宪要服从宪法规律。宪法首先具有政治属性，体现政治功能，但也具有法律属性，体现治理功能。一方面，宪法反映统治阶级的根本意志，体现统治阶级的政治意图，维护统治阶级的统治地位，具有强烈的政治属性。另一方面，宪法具有调整社会关系、规范社会行为的功能，是国家治理的重要根据。宪法的法律属性集中体现在：规范和制约国家权力及其运行，保障公民的基本权利。宪法的治理功能主要表现在：一是通过宪法宣示，凝聚社会共识，推进资源整合。二是为法律、法规和政策提供宪法依据，推动社会进步。三是以宪法为依据和标准，评价、审核法律、政策和制度的合宪性，实现制度的优化和法制的统一[24]。新时代生态文明入宪，既要满足国家的需要和人民的需求，又要服从宪法规律。

生态文明入宪服从宪法规律，关键在于科学定位宪法与党章、与环境保护法的关系。党章姓“党”，宪法姓“国”，二者规范对象不同，内容有所差异，运行各有分工。有学者提出的“内容体现党章要求，表述符合宪法风格”[25]的说法，实质上是把宪法作为“表”，而党章作为“里”，容易导致宪法的工具化、狭隘化、庸俗化。党的十九大修改的党章有很多重要的新提法，如果都入宪，势必导致宪法无限臃肿，失去作为国家根本大法的地位和威严。因此，既不能因为党章规定了就亦步亦趋，盲目入宪，也不能因为党章没有规定，就畏首畏尾，不敢入宪。

环境保护法应当依据宪法制定，但二者的调整对象各异，内容侧重不同。生态文明入宪，应当侧重于对重要理念原则的宣示、基本权利的创设、对国家权力及其运行的规范和制约等。对于具体的环境保护制度、规范，应当由环境保护法及其单行法规定和细化，宪法不应当越俎代庖。因此，只有环境保护法无权规定、不宜规定或者即使规定了作用也不大的重要理念、制度，才应当考虑写入宪法。

3. 符合修宪技术

生态文明入宪应当紧跟党和国家生态文明建设的最新形势，贴近社会发展的新需求。如较早时候，有学者主张将“生态文明是基本国策”写入宪法[26]，但党和国家对生态文明的定位已经发生很大变化，环境保护法2014年修正增加了“保护环境是国家的基本国策”，党的十八大修改的《中国共产党章程》确定了“坚持节约资源和保护环境的基本国策”。因此，当前如将生态文明作为基本国策写入宪法是不正确的。

宪法作为国家根本大法，具有极大的权威性、稳定性。“正是通过宪法，国家治理中带有根本性、全局性、长期性的制度获得了最高法律效力、政治效力和社会效力，具有极大的权威性和神圣性。”[27]入宪的内容应当具有相当的重要性、成熟性。对于重要性不足，以及尚处于试点、实验或者争议较大的方案，则不宜入宪。有学者认为：“(生态文明)许多制度既无成熟的理论研究和普适性的实践经验作基础，又缺少上位法的支撑，需要科学的‘顶层设计’与大胆的‘摸着石头过河’相结合。……把生态文明建设和可持续发展的原则和规范纳入宪法、民商法等法律中。”[28]这一观点在生态文明制度设计方面虽然没有大错，但若适用于生态文明入宪则不妥。入宪的内容应当在重要性、成熟性上从严把握。只有非入宪不可的才写入宪法，游离于两可之间的则不应当入宪。

我国生态文明入宪不应当有过多的宣示性条款。理念、原则、政策的宣示是宪法的常见内容，但若过多则会冲淡宪法的规范属性，降低宪法的治理功能。党的十九大确立了生态文明建设的一系列新理念、新原则、新政策，一些人主张将它们写入宪法。生态文明入宪，宣示性的内容固然不可少，但关键是确立与生态文明建设有关的对国家权力及其行使的规范和制约，创设和保障公民的环境权。因此，我国生态文明入宪不应当有过多的宣示性条款，更不能仅是宣示性条款而缺乏实质性规范。

五、 新时代我国生态文明入宪的建议

习近平总书记指出：像对待生命一样对待生态环境，像保护眼睛一样保护生态环境。新时代生态文明入宪的建议是：宣示生态文明、绿色发展、环境优先；创设公民的环境权；明确国家的环境保护义务；对宏观决策权的行使课以环境约束；通过合适的方式，将生态保护、国际环境合作、党内法规写入宪法。

1. 宣示生态文明、绿色发展、环境优先

生态文明宣示条款阐明党和国家生态文明建设的基本方略，对宪法的全部生态文明条款具有基础性、纲领性和指引性。建议将宪法序言第七段“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”修改为：中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法治，自力更生，艰苦奋斗，坚持经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义国家。这样既融入了“五位一体”总体布局、“五大发展理念”、生态文明、“新三步走战略”、社会主义核心价值观等习近平新时代中国特色社会主义思想的一系列重要元素，展现了宪法的中国话语、中国气派，也维护了宪法的体系性和稳定性。

生态文明是目的，绿色发展是方法。生态文明的实现有赖于坚持绿色发展理念，走绿色发展的道路。因此，绿色发展应当入宪。“‘五大发展理念’相互贯通、相互促进，是具有内在联系的集合体。如同古人所讲的金木水火土‘五行’，‘五大发展理念’是一个整体，一个不能少，一个不能游离。”[29]因此，不宜将绿色发展割裂出来单独入宪，而应将“五大发展理念”整体入宪。

实现生态文明、绿色发展需要坚持环境优先。环境保护法在1989年制定时确立了“协调发展原则”，现实却是环境保护往往协调不过经济发展，最终异化为环境保护向经济发展让步[30]。环境保护法2014年修订确立了保护优先原则，但“保护优先”语焉不详，态度模糊，受到了不少批评。只有旗帜鲜明地坚持环境优先，生态文明、绿色发展才能真正实现。环境优先作为一项刚性原则，应当在宪法总纲中规定。建议将宪法第二十六条第一款修改为：国家坚持环境优先，通过立法、执法、司法以及其他措施，保护和改善环境。下文将结合国家的环境保护义务对本款的修改予以分析。

2. 公民环境权的创设

环境权入宪是人们长期的呼吁。环境权的定义通常是：人们在清洁、健康、良好的环境中生活的权利。世界上已有88个国家的宪法规定了环境权[31]。我国宪法确认公民的环境权，符合国际环境保护立宪的趋势。环境权属于基本人权，宪法作为人民自由的“圣经”[32]，应当对环境权予以确认。宪法确认公民的环境权，便赋予了公众对抗环境污染和破坏的利剑，促使环境资源开发利用行为人积极履行环境保护义务，强化国家履行环境义务的责任感、使命感。

有学者认为：“《宪法》上的人格尊严条款是宪法保障环境权益的价值基础，《宪法》上的环境权条款已经包含了环境权益的意涵。”[33]从我国环境法治实践来看，实体性环境权进展不大，但程序性环境权却取得了可喜的成绩。因此，我国宪法宜对环境权作出原则性规定，即：创设实体性环境权——公民有在良好的环境中生活的权利，并确认公民的环境信息知悉权、环境诉求表达权、环境决策参与权、环境诉权等程序性环境权。具体表述如下：中华人民共和国公民有在良好的环境中生活的权利，并享有知悉环境信息、表达环境诉求、参与环境决策的权利。以上权利受到侵犯的，有权获得司法救济。

在体系安排上，环境权作为公民的基本权利，最为理论界所认同，也容易被国家和全社会所接受。因此，应当将环境权列入宪法第二章“公民的基本权利和义务”。环境权作为新设条款，应当与已有的公民基本权利条款并列。因此，本文赞成2017年两会吕忠梅方案，即：在第四十七条之后增加一条，作为第四十八条，为公民的环境权条款。

我国宪法创设公民的环境权，确认了公民对良好环境的权利，为立法机关规定具体的环境权提供了依据。但我国宪法司法化尚未实现，宪法不能作为审判的依据，因此即使宪法创设了环境权，公民也不能据此提起环境权诉讼。“宪法上的环境权条款，并非可以独立实施的条款，不具有直接适用的效力。”[34]公民环境权入宪毋宁说是创设了一项基本权利，不如说是为国家、行为人设定环境义务提供了正当性依据。

3. 明确国家的环境保护义务

环境权并非自得权，它的实现强烈依赖于义务的履行。有学者指出：“综合性的环境法律应以规范政府环境行为为主，从确认公众( 主要是自然人)的环境权出发，规定国家的环境保护义务。”[35]以往，人们将行为人作为环境权的义务主体，这是直接、可见的层面，但仅监督、管理和制裁行为人是远远不够的。“实施生态法治……强调在生态文明建设中政府的职责，既不能懈怠、不作为，更不能擅权、越权和滥用权力，才能通过‘善政’走向‘善治’。”[36]环境权的实现需要国家有效履行环境保护义务和职责。环境属于公共物品，安全、健康的环境是维持人生存和发展的基本条件。作为公民环境权的义务人之一，国家应当提供良好的环境公共产品，以保障公民在良好的环境中生活。

国家的环境保护义务主要但不限于由政府承担，其内容包括：第一，国家保护环境，政府应当确保环境质量得到改善。第二，国家为环境保护提供充分的制度供给。第三，国家应当对环境资源开发利用行为实施有效的管理，对违法行为应当及时制止并按照罚当其过原则予以制裁。第四，政府应当为区域性环境问题或者突发重大环境事件的受害者预先支付足以保障其人身安全和健康的医疗、安保等费用，无论直接责任人是否有赔偿能力。第五，对于责任人灭失、责任人无法确认或者责任人无治理能力的环境问题，政府应当承担兜底性的治理责任。第六，对于本区域的生态环境历史欠账，政府应当承担治理责任。

国家的环境保护义务入宪，可以通过修改宪法第二十六条实现。建议将第二十六条修改为：(第一款)国家坚持环境优先，通过立法、执法、司法以及其他措施，保护和改善环境。(第二款)政府对本行政区域环境质量负责，确保环境质量得到改善。原条文第二款删去。如此修改的原因在于：第一款不仅阐明了前述环境优先原则，也明确了国家的环境保护义务。第二款则进一步将国家的环境保护义务落实为政府的环境责任，并有了明确的要求——得到改善，这是刚性约束。原第二款(植树造林)事项范围过分狭窄，不必在宪法中规定。

4. 对宏观决策权的行使课以环境约束

宏观决策主要是指国家制定法律、法规、规章、规章以下规范性文件、规划、计划等对不特定相对人具有影响的行为。对宏观决策权行使的环境约束是指宏观决策权的行使应当受到环境、资源、生态方面的约束，考虑该宏观决策可能造成的环境影响，并接受公众的监督和质疑。违法行使宏观决策权，或者决策不当导致严重环境后果的，决策者应当承担责任。

对宏观决策权行使的环境约束是人类长期思考环境问题发生原因及环境治理的经验总结，也是世界环境法治的一条基本发展脉络。考察环境问题的发生原因，直接观察，往往是行为人的排污、破坏行为所致。但如果从区域性、历史性维度来看，环境问题的发生往往与政府的宏观决策失误密切相关。“大量的事例表明，由于这种决策失误，不少地方的政府成了‘间接的环境污染或者生态破坏者。’”[37]政府不当决策所造成的环境污染和破坏性后果，往往具有长期性、区域性，且披有合法的外衣，不易纠正。只有对宏观决策权的行使课以环境约束，才能从源头上、制度上预防和解决环境问题。宪法以规范和制约国家权力为核心内容，而宏观决策权属于重要的国家权力之一。“依法治国首要的就是约束公权力，一个极为重要的约束对象当然就是体系最庞大、权力最广泛、官员最集中的各级政府。”[38]中央实施了党政领导干部生态环境损害责任追究、自然资源离任审计等机制，为对宏观决策权行使的环境约束入宪作了有益的准备。

对宏观决策权行使的环境约束，主要表现在：第一，对宏观决策权的行使实行环境影响评价，环评文件应当作为宏观决策的重要依据，以及责任追究的重要参考。第二，信息公开。所有的宏观决策行为，除涉及国家秘密、商业秘密外，其决策结果和作出该决策结果的依据都应当全部公开。决策过程不必公开。第三，责任追究。违法行使宏观决策权，或者因宏观决策失误导致严重生态环境后果的，决策者应当承担政治或者法律责任。

对宏观决策权行使的环境约束入宪需要制定新的条款。建议在宪法第二十六条之后增加一条，表述如下：(第一款)宏观决策行为应当依法进行环境影响评价。除涉及国家秘密、商业秘密外，宏观决策行为的结果及其依据应当全部公开。违法实施宏观决策行为或者宏观决策失误造成严重生态环境后果的，决策者应当承担责任。(第二款)本法所称的宏观决策行为，包括制定法律、法规、规章、规章以下规范性文件、规划、计划。上述内容包括3个方面：一是对宏观决策权行使的环境、资源、生态的概括性约束，为法律、法规实施具体约束提供宪法依据；二是程序约束，通过信息公开和公众参与，改变决策模式，使决策更加民主、科学；三是责任约束，通过责任机制防止“决策拍脑袋、出事拍屁股”的现象。

5. 生态保护、国际环境合作、党内法规等入宪

生态保护入宪。宪法第二十六条第二款、第九条第二款是生态保护的内容，但功利性过强，保护的范围狭窄。建议将生态保护作为一项专门的内容写入宪法，使得我国宪法完整地具备污染防治、自然资源保护、自然生态保护这3项环境保护的主体内容。不赞成列举到动植物及其生境保护等具体内容上，而应当对生态保护做原则性规定。具体设计如下：第一，删除宪法第二十六条第二款。第二，将宪法第九条第二款修改为国家保障自然资源的合理利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。第三，宪法第九条增加一款，作为第三款，表述为：国家保护自然生态系统。

国际环境合作入宪。首先，应当将“推动构建人类命运共同体”写入宪法。建议将宪法序言十二段“为维护世界和平和促进人类进步事业而努力”修改为：为维护世界和平、促进人类进步事业、推动构建人类命运共同体而努力。马克思认为：“只有在共同体中，个人才能获得全面发展其才能的手段。”[39]将“推动构建人类命运共同体”写入宪法，顺应了世界发展潮流，体现了新时代中国对人类未来命运关怀的人文精神。其次，建议宪法第二十六条再增加一款，作为第三款，表述如下：国家坚持环境友好，积极参与和推动国际环境合作。坚持环境友好，既是在国内着力建设资源节约型、环境友好型社会，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，又是在国际坚持互利共赢，在生态文明建设和环境保护事务上友好合作。宪法应当将“坚持环境友好，积极参与和推动国际环境合作”确立为我国国际环境合作的基本政策。

党内法规入宪，推动有关生态文明建设的党内法规更好地发挥作用。将有关生态文明建设的党内法规与国家环境立法相互补充，是中国特色社会主义生态环境法治的重要内容和最新亮点。宪法应当明确党内法规的地位，从而推动有关生态文明建设的党内法规更好地发挥作用。建议宪法序言第十二段之后增加一段，表述为:中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度最大的优势，必须坚持和改善党的领导。中国共产党必须在宪法和法律的范围内活动。中国共产党坚持从严治党、依规治党。习近平总书记指出：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”[40]党要管党、从严治党，根本上要依靠制度、依靠党内法规来实现。党内法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，应当在宪法中有明确的定位。“依规治党”入宪也就是确立了党内法规的宪法地位，环境保护督察、党政领导干部生态环境损害责任追究、生态文明建设目标责任评价考核、领导干部自然资源资产离任审计等有关生态文明建设的党内法规随之也具有了宪法地位，其作用便能够更好地得以发挥。

六、 结 语

韦伯说：“一切经验表明，没有任何一种统治自愿地满足于仅仅以物质的动机或者仅仅以情绪的动机，或者仅仅以价值合乎理性的动机，作为其继续承在的机会。勿宁说，任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰。”[41]必须将治理环境、优化生态、美化家园作为一项攸关党和国家生死存亡的大事来抓。生态文明入宪，便可以使执政党对生态文明建设的意志上升为国家的最高意志，一方面在环境、资源、生态领域重申全心全意为人民服务的宗旨，彰显党和国家推进生态文明建设的坚定决心，另一方面则以宪法的最高权威推进生态文明建设，推动环境保护，打击污染和破坏，从而提升党和政府的形象，赢得民心民意。“中华文明能否在现代化的浪潮中贞下起元、再铸辉煌？”[42]面对这样的追问，我们必须坚持道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，以宪法固定和升华生态文明的理念制度，推进生态文明、绿色发展、环境优先和公民环境权、国家环境保护义务、对宏观决策权行使的环境约束入宪，让伟大的中国共产党人和中国人民奏出的生态文明、绿色发展的亮丽华章响彻全世界，并在人类文明史、政治史、法治史上添上浓墨重彩的一笔！

注 释：

①资料来源：国家统计局、环境保护部编：《中国环境统计年鉴2014》，《中国环境统计年鉴2015》、《中国环境统计年鉴2016》，中国统计出版社2014、2015、2016年分别出版。

②资料来源：国家统计局编：《2016年中国统计年鉴》，中国统计出版社2016年版。2016年数据根据国家统计局公布的《中华人民共和国2015年国民经济和社会发展统计公报》计算得到。

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