论我国民用无人机领域的立法规制

辛 愿 刘 鹏

（110000 中国刑事警察学院 辽宁 沈阳）

一、民用无人机概念以及我国民用无人机领域的立法现状

无人机是指由无人机、相关控制站、所需的指令与控制数据链路以及批准的型号设计规定的任何其他部件组成的系统。近年来我国民用无人机市场发展迅猛，但是对于无人机的具体规定是在中国民航局发布关于《轻小型无人机运行适行规定》中。在此之后颁布《民用航空器适航管理条例》《民用航空安全保卫条例》《通用航空飞行管制条例》三项条例。在2016年，对于我国对于民用无人机的规定连续出台。2016年1月，中国民航局发布关于《轻小型无人机运行适行规定》中国民航局首次把无人机进行细化分类。2017年5月18日，中国民航局研发的无人机登记系统正式上线运行。至此之后，各省对于民用无人机的政策相继出台。在2017年5～9月5个月内，有12个省公开发布了14份无人机的相关政策，其余的19省中有11省份以上的部分地级市公开发布了无人机相关政策，其规定的内容不尽相同。如2017年7月，广东省公安厅发布《关于加强无人机等“低慢小”航空器安全管理的通告》主要规定广东党政机关、军事管制区等区域上空将禁飞无人机等“低慢小”航空器。

二、当前我国无人机领域立法的缺陷

对于当前我国无人机的相关立法我们可以总结出无人机法律规范的若干问题：①缺乏高阶法的保障。我国航空器适飞规定一直沿用《民用航空法》的相关规定。但其仅有六条关于通用航空的原则性规定，缺少相应的规范导致不具有操作性，这意味着民用无人机适飞没有相应的法律规制作为支撑。虽然2016年1月中国民航总局出台《轻小型无人机运行适行规定》。但是在2008年部委改革后，中国民用航空总局改为交通运输部管理的国家局，直接导致其丧失了制定行政规章的立法资格。②监管主体的分权性直接导致监管不力。当前我国民用无人机领域的监管主体有十几家之多。举例而言，中国民航局主要对无人机的适飞问题进行监管、国家市场监督管理总局对民用无人机的质量问题进行监督、涉及到体育赛事的无人机使用以及对航模的使用，由国家体育总局进行监管、公安部对无人机引起的隐私权泄露问题进行管辖。如此多的监管主体，“不作为”必然时有发生出现。民用无人机持有者迫于成本，只得进行“黑飞”。③管理条例规定碎片化。当前我国对于民用无人机领域的依据多为以文告通告的形式发布的政策，这体现了无高阶法律的监管无力。其主要体现在两个方面。一方面，自2017年以来，地方政府虽然出台了相应措施以弥合监管盲区，但很多措施都是政策性、临时性文件，更多的是数量相当庞大的通知通告。这必然导致层次不清、执法不明、相对人不配合等问题，很大程度上降低了社会管理的效率和效益。另一方面，大部分的政策性、临时性文件仅仅针对无人机适飞的管控，而对生产、销售、空域管制、空中交规规定、适航标准生产和终端环节却缺少明确的指导说明，从而导致管理规定呈现出不全面，不完善的特征。

三、关于我国无人机领域的立法构想

当前我国无人机法律规范存在位阶低、监管主体分权化、监管条例碎片化等缺陷的特点，针对我国无人机领域立法工作提出以下几点构想：

1.提高法律位阶，完善系统规定

根据目前我国的民用航空法律的特性，应当：①对《民用航空法》进行修订。重新界定《民用航空法》中无人机种类、通用航空的规定。鉴于民用无人机的特殊属性，将通用航空与无人机进行区分。②制定或修订相应的无人机法规，形成全面、系统、权威的行政法规体系。民用无人机市场的发展，致使一些行政法法规，如:《民用航空器适航管理条例》《民用航空安全保卫条例》《通用航空飞行管制条例》等已难以起到有效规制作用。亟待有权机关制定或修改专门的无人机法规，对无人机从生产、销售、驾驶员、空域、监管部门等方面进行系统规定，形成权威性的行政法规。

2.设立专门机关，理清监督对象

当前国内的无人机的监督主体比较松散、审批效率低下、监督对象不明确是导致了各种无人机“黑飞”事件频频发生的主要原因。为了破解这一难题，应当：①设立专门的无人机航空管理工作委员会，将空管、体育、市场监督等相关部门整合在一起，实现监督职权的集中。同时，可在无人机空管委下设立无人机监管分队，就无人机的违法性问题进行初步审查，从而提高执法、审批效率。②特定行业、特定领域的监管规定。随着数据化、智能化行政手段的频繁展开。行政执法取证等各个环节已然都有了无人机的身影。那么对于特定行业、特定领域的无人机监管问题也需要法律进行规制。如当前我国公安机关用于治安管理的“警用无人机”、农业部门用于农业生产的“农业机器人”，当其执行的任务为特殊任务或涉及特定的领域，是否要予以更多的权利和限制？依然需要法律进行架构规制。

3.推进交规制定，完善考核制度

当前法律体系下，从立法上应当：①合理设置无人机禁飞区。由于无人机的飞行空域与传统航空器相同，应当设置相应的禁飞区域。在人口稠密地区应当设置禁飞区域，以保证国家安全、公共安全、空中安全与隐私权。②设置统一无人机信号标准。由于无人机人机脱离等特征，在超视距飞行时操作者受视野所限，极有可能操作失误，导致撞击事故发生。因此有必要设置统一的无人机信号标准。通过信号传输能够将自己的实时状态发送给附近区域其他飞行时的无人机，以此来规避撞击的可能。