农业农村部事业单位党政领导干部经济责任同步审计业务探讨

卫东辉

2010年,中办、国办印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》,首次明确经济责任审计的对象包括党政正职领导干部或者主持工作一年以上的副职领导干部。2014年,中央七部委印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》明确“对地方党委与政府的主要领导干部、党政工作部门、高等院校等单位的党委与行政主要领导干部,企业法定代表人与不担任法定代表人的董事长、总经理、党委书记等企业主要负责人的经济责任审计可以同步组织实施,分别认定责任,分别出具审计报告和审计结果报告。”2015年,两办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及其相关配套文件,要求坚持党政同责、同责同审,实现经济责任审计全覆盖。为此,2016年我部在开展部属事业单位行政负责人经济责任审计的同时,首次对专职党委书记开展了经济责任审计。“党政同责、同责同审”是审计制度改革的一个有力突破,对我们来说是一种创新,如何在探索中规范这一新的审计形式十分必要。

一、事业单位党政同审的必要性

（一）党政同审是现实需要

习近平总书记曾多次强调,要“党政同责、一岗双责、失职追责”。从当前我部的实际情况看,重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用,即“三重一大”事项关系到一个单位的改革、发展和稳定,事关职工的切身利益,必须经集体讨论做出决定,很多决策都是党政领导干部一起做出的;从审计实践看,审计揭示的财政资金使用、重要政策落实、重大项目建设等方面存在的问题,行政领导有责任,专职书记也有责任。如果党政不同责、不同审,当初决策的事项就很难深入审计下去,存在的问题就很难追究到具体责任人,审计监督也就无法发挥应有的作用,审计监督全覆盖也就失去了实质意义。从现实情况看,在推动中央重大决策部署贯彻落实,促进事业发展过程中,党政负责人都承担着重大责任,而且党委书记承担更大的责任。

（二）党政同审是政治体制需要

《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》规定:坚持党政同责、同责同审,对党的领导干部经济责任审计提出了明确要求,就是党委书记和行政领导实行同步审计。在以前的审计工作中,由于党委书记一般情况下兼任行政领导,因而很少对党委书记进行审计,审计也多是针对行政一把手。近几年,由于事业单位党政领导分设,有的事业单位党委书记不再兼任行政领导,这就对审计程序提出新要求。如果只对行政领导进行审计,很显然,审计不包含党委书记,形成了对单位“二把手”进行审计的现象。

（三）党政同审是全覆盖需要

近年来,我部主要是对事业单位行政负责人开展经济责任审计,使得审计监督存在一定盲区。实行“党政同责、同责同审”的原则,可以使这个问题得到较为可行并且稳妥的解决。实践表明,只有坚持“党政同责、同责同审”的原则,才能更好地以“人的全覆盖”为实现经济责任审计监督的全覆盖提供保障,也才能更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。

二、事业单位党政同审的难点

2016年至2017年,我部共对29个部属事业单位的领导干部开展了经济责任审计,涉及35位领导干部,其中有全国农业展览馆、农业部规划设计研究院、全国农业技术推广中心、全国畜牧总站(中国饲料工业协会)4个单位是党政领导干部同步审计。审计过程中,按照“党政同责,同责同审”的原则进行,但也发现还存在不少需要探讨和解决的难点问题。

（一）时间不统一

审计发现,各单位党委书记与行政负责人的任期往往不一致,有的党委书记在任期限早于行政负责人在任期限,或者反之,导致了对审计起止时间的选择有着不一样的标准,会影响到审计范围的确定,进而影响到审计质量。如全国畜牧总站(饲料协会)站长李希荣的任期是2010年11月至2016年4月,但党委书记何新天的任期是2006年2月至2016年4月,任期相差近5年。有的问题在前任站长的经济责任审计报告已披露,如何重新认定成为难题。

（二）评价标准不一致

审计评价是经济责任审计的核心,正确、客观的审计评价能够有效地规避审计风险。近年来,虽然国家出台了一系列的法律法规和规章制度,规定了审计的内容、对象、范围等,但是,没有明确同步审计的具体实施程序和标准,审计评价更是缺乏统一的指标体系,导致审计人员难以做出客观、全面的审计评价,使审计结果难以运用到领导干部的工作考核上来。

（三）经济责任难界定

我部事业单位类型不同,党政领导的角色定位、工作职责与分工也各不相同,有实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位,也有实行行政领导人负责制的事业单位。如全国农业展览馆属于社会公益性文化事业单位,其党委书记是单位一把手,是领导核心和决策者,馆长是决策执行者;但两者参与的决策和执行经济活动也存在着重叠或交叉的部分,使得在经济活动出现问题时,很难界定两者之间的责任,谁负直接责任、领导责任或主管责任,加大了审计人员的工作量和经济责任界定难度。目前,国家法律法规或规章制度虽然对重大经济决策的一些事项做了一些规定,但都是比较笼统的概括,相关概念界定模糊以及实际可操作性不强。

（四）审计内容不明确

经济责任审计是对领导干部经济责任履行情况的审计,审计的内容应以领导干部有关经济活动职责和义务的履行情况为限。目前,中央关于经济责任审计的有关政策规定主要是2010年印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发﹝2010﹞32号)和2014年印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》(审经责发﹝2014﹞102号),但文件仅对地方党政负责人的审计内容进行了区分规定,对企事业单位党组织负责人的审计内容没有与行政负责人(或法定代表人)进行区分,党政主要领导干部的工作职责融为一体、密不可分,对双方进行经济责任同步审计如何确定各自的审计内容成为难点。

三、农业农村部在党政同审中所进行的有益探索

根据部人事劳动司的安排,从2016年起,我部首次将事业单位专职党委书记纳入经济责任审计范围,在党政同审方面进行了初步尝试和探索。

一是在审计模式上,按照“同期进点、全面铺开、统分结合”的原则,将专职党委书记、行政负责人同时纳入审计范围,作为一个整体项目,同时审计、同时报告,按审计对象出具不同的审计报告。按照谁主管谁负责、谁决定谁负责、谁主持谁负责、谁签批谁负责的原则,科学划分和评价党、政领导干部的经济责任,为组织部门监督和考察干部提供了重要依据。

二是在审计内容上,初步确定将“三重一大”决策及执行情况、业务分管领域经济责任履行情况、党风廉政建设主体责任落实情况、个人遵守廉洁自律有关规定情况作为党委书记的经济责任审计内容。

三是在审计整改上,将对党政领导干部经济责任审计中发现的问题下达给所在单位,要求对审计查出问题逐一分解落实,并要求有关单位高度重视经济责任审计所发现的问题,认真加以整改,深入查找原因,不断完善相关制度。这为审计整改工作全面铺开和审计结果的有效运用提供了重要保障。

四、加强党政领导干部同步审计的思考

（一）科学确定审计时限，统一审计期间

开展党政领导干部经济责任同步审计,要科学合理地确定审计覆盖期间,统一专职党委书记及行政负责人经济责任审计时间,有利于清楚地区分两者之间任职期间的责任。同时,也要明确审计截止时间,防止审计时间跨度长,给审计工作的开展带来更多的困难。

（二）合理确定评价指标，科学界定责任

任何评价都有高有低、有优有劣,这就涉及一个评价标准,有了标准,结论才能恰当。在审计评价上应注重“三权一廉”“五大责任”。突出对领导干部经济决策权、政策执行权、管理监督权以及廉洁从政(从业)情况即领导干部“三权一廉”情况的评价,实事求是、客观公正、科学合理地界定党政领导干部履行经济责任中的事业发展责任、依法行政责任、科学决策责任、经济管理责任、勤政廉政责任,强化对党政领导干部权力的制约和监督,进一步深化和推进党政领导干部经济责任同步审计工作。

如前所述,由于党政领导干部各自所履行的经济责任具有共同的责任也有不同的责任,在同和不同之间很难清晰地做出界定和划分。在同步审计中,对事业单位专职党委书记是一把手的责任界定按照如下思路进行:共同参与且经集体研究决定导致发生的问题,党委书记应负主要责任;分别召集且经集体研究或未经集体研究决定导致发生的问题,按照责任主体,划分党委书记及行政负责人各自应负的相应责任;对决策执行中发生的问题,行政负责人应负主要责任,但是,由党委书记直接组织实施或授意执行发生的问题,党委书记应承担相应的责任;党委书记及行政负责人强令、指使、纵容、包庇下属单位及其有关人员发生的问题,按照责任主体划分各自相应的责任。

（三）促进制度建设，提高规范化水平

目前,我部事业单位党政领导干部的经济责任审计已经实现常态化,对党政领导干部的“经济责任同步审计”也在有序推进。在审计的内容上,也从最初的以财政财务收支审计为主,逐步转变为关注领导干部遵守经济法律法规、贯彻执行经济工作的方针政策和决策部署情况,制定和执行重大经济决策情况,以及遵守有关廉政规定情况。建立完善的经济责任法律规范体系,提升经济责任审计的规范化进程和法制化水平当务之急。我们需要在审计实践的基础上尽快建立完善我部“党政同审”的审计实施办法,进一步细化责任,按照“权责对等”的原则,分别确定党委和行政的责任,从总体上和具体审计类型上对经济责任审计工作在实践操作中的指导原则、审计程序、审计级别、重点内容、组织实施、成果运用等方面予以详细规范。针对不同事业单位类型党政领导人的经济责任审计,根据不同的经济责任和权限,在审计程序、审计方法、责任认定、审计内容、审计评价等方面形成具有差异性操作规范。以便在统一规范的基础上进一步突出审计重点,提升审计质量。