建立健全我国“未成年权益代表制度”

张羽佳 陈永旭

1.沈阳师范大学，辽宁 沈阳 110034;2.浙江六和(温州)律师事务所，浙江 永嘉 325100

一、制度基础

联合国《儿童人权利公约》确立了“子女最大利益优先原则”，在国际层面上给未成年人权益保护提供了法律依据。各国原引此规则制定了适合本国需要的法律条款。如英国为保护离异家庭中未成年子女的权益，建立了未成年人独立代表人制度；俄罗斯以成文法典的方式对未成年子女的财产来源、使用支配等进行了详细的规定。无论是判例法国家还是成文法国家，都希望最大限度的维护未成年人在离异家庭中的权益，使离异家庭中的未成年人也能够幸福成长。

二、制度实施主体及职责范围

(一)实施主体

根据对域外法律的研究，未成年权益代表制度大概分为两类：一类是从行业优秀人员中选拔个人作为“权益代表人”。如日本，从心理学、教育学、法学等领域中的学者们中选出“未成年人权益代表人”。另一类是政府建立专门机构依行政职权对未成年人权益进行保护，例如美国的未成年人福利局和德国的青少年事务局。前者由于个人能力的局限和个人精力的局限性，个人往往在诉讼阶段发挥预想效力，而在后期的财产监督和监护监督阶段显得心有余而力不足，因此以自然人作为实施主体不能够充分发挥代表制度的作用。后者的行政权的行使虽然在财产监管和监护监督阶段能够发挥强有力的作用，但是由于参与诉讼的代表人不固定，因此对未成年人的保护不具有延续性。

我国2012年修正的《未成年人保护法》规定国家机关可对不适格的监护人予以劝诫、制止、行政处罚的制裁措施。这赋予了国家机关保护我未成年人权益的权力。但是该法第六条、第七条、第八条对有权保护未成年人的机构范围规定的非常宽泛。未成年人权益保护局由专门从事未成年人保护工作的专业人员组成，包括专业法律从业人员、心理辅导人员等。对两类代表制度的整合有利于在未成年人权益保护工作中能够投入更多的人力、物力和财力，提高办事效率，有利于监督工作的开展和实施。

(二)主体职责范围

未成年人权益保护局作为未成年人权益保护行政机关，其主要职责包括：第一、指定工作人员作为未成年人“诉讼代表人”。第二、对未成年人的财产进行监管，防止监护人对未成年人的私有财产进行侵犯。第三、依职权进行监督监护人监护行为。

三、制度内容构建

(一)诉讼代表人制度

《民事诉讼法》规定：无诉讼行为能力人由他的监护人作为法定代理人代为诉讼。因此在部分离婚案件中，涉及未成年子女的抚养与监护等问题时，很可能会导致为了实现离婚当事人的利益而损害未成年人的权益。

诉讼代表人制度是指当监护人与未成年人利益发生冲突时，该工作人员以“诉讼代表人”身份参与诉讼。对离婚诉讼中与未成年子女利益相关人员的情况进行调查并充分听取未成年子女的个人意愿，然后进行综合分析，形成调查报告供法官参考。“诉讼代表人”实行专案负责制，这样维护了未成年人的安全感，也更能保证代表人对案件有全面的了解并认真负责。

(二)财产监督制度

为解决离异家庭中父母对抚养费管理不善、甚至是挪用、侵占抚养费甚至损害未成年子女合法财产权益的情况，需对未成年子女的抚养费进行合法有效的监督。第一，在夫妻离婚分割夫妻共同财产时，应先将未成年子女的个人财产予以分离，形成财产清单，将清单与抚养费给付计划一同呈交未成年人权益保护科备案登记。第二，定期报告抚养支付及费使用情况。每年由监护人提供未成年子女的财产账目交由未成年权益保护科审核。第三，当监护人对未成年子女的财产造成损害时，未成年人权益保护科可对此作出相应的行政处罚。如责令其提供担保，或申请法院强制执行抚养费。

四、监护监督制度

(一)事前监督措施—举报登记机制

我国未成年人监护监督机制应设立举报登记机制。未成年人权益保护科下设举报登记部门，举报登记部门有义务对举报信息的真实性进行调查、评估，然后对真实的举报信息进行分类、整合形成综合材料。未成年人权益保护科与公安机关、法院、检察院、妇女联合会等机构或组织实行信息共享，方便跨部门的交流和合作。

(二)日常监管措施——家庭调查、走访机制

未成年人权益保护科派专人定期走访离婚案件中监护人怠于履行监护权的家庭，及时了解或掌握被监护人的监护情况，做到及时发现，及时预防，及时监督。

(三)事后救济措施

未成年人权益保护科根据未成年人陈述和走访调查后发现，监护人不宜继续担任监护人或者监护人不履行监护职责时，由未成年人诉讼代表人向人民法院提出变更监护人的申请，经人民法院查明事实，撤销监护人的资格也就是变更监护人。