浅谈反垄断法经营者承诺制度的完善

张凯淞

大连财经学院，辽宁 大连 116000

一、经营者承诺制度概述

(一)经营者承诺制度的概念

《反垄断法》第四十五条规定：“对反垄断执法机构调査的涉嫌垄断行为，被调查的经营者承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果的。反垄断执法机构可以决定中止调查。中止调查的决定应当载明被调查的经营者承诺的具体内容。

(二)经营者承诺制度的价值

法的价值是行为主体与法律之间的特定关系，标志着法律所追求的目标。经营者承诺制度的价值就在于追求效率、自由和公平[1]。

1.效率

经营者承诺制度的制定目的在于其能够节约执法机关的执法资源，提高执法人员的工作效率。所以，效率自然就是经营者承诺制度的核心价值。在反垄断法经营者承诺制度中，短期日时效主义、事实和证据的确认机制、承诺决定的执行机制等内容都充分得体现了其效率价值。在执法机构对涉嫌垄断行为的经营者开展调查之前，被调查者有权与执法人员进行沟通，并做出承诺，在约定期限内停止违法的垄断行为，保护市场公平竞争。执法人员就可以终止调查，从而提高了执法机构的行政效率。

2.自由

自由是法治社会的核心价值，是法律发展的指导精神和衡量标准。执法机关在处理垄断案件时，执法人员和被调查者依据承诺制度的规定，签订承诺契约并最终达成和解的执法方式就体现了法的自由价值。反垄断执法机构决定中止调查，监督经营者在承诺期限内停止垄断行为、消除垄断嫌疑、切实履行承诺后，可终止对该案的调查。期间，被调查者仍可以继续自己的经营活动，弥补了传统反垄断执法程序带来的负面效果。反垄断执法机构也可以提高效率，处理更多的案件。

3.公平

反垄断法的设立宗旨并不仅仅在于对实行垄断行为的经营者作出惩罚而是为了制止垄断行为的发生，保护市场的公平竞争。经营者承诺制度中赋予了被调查者与执法机构就争议问题进行平等协商、并做出承诺的权利。既实现了两者之间的公平，也防止了出现执法人员权力滥用的情况，为执法机构处理垄断问题提供了一个更加完善的途径。

二、我国现阶段的经营者承诺制度的分析

(一)经营者承诺制度的立法现状

我国国务院法制局于1987年成立反垄断法起草小组，到2008年正式颁布反垄断法，经历了一个十分艰辛的过程。反垄断法的颁布体现了我国市场经济建设的巨大进步，是中国经济体制改革的里程碑。但是，所有制度的从建立到完善，都是一个循序渐进的过程，旧制度的缺点会慢慢暴露出来，而在弥补这些缺点的过程中，新制度应运而生。反垄断法也不例外，经营者承诺制度就是为了弥补我国反垄断法执法制度的不足之处而设立的。

(二)经营者承诺制度存在的问题

1.反垄断法经营者承诺制度适用范围及条件存在不确定性[3]

(1)适用条件不明

在反垄断执法机关对涉嫌垄断行为的经营者进行调查时，被调查者在所承诺的合理期限内停止垄断行为、消除垄断行为的负面影响，执法机关就可以终止调查。但该规定貌似是说明只要开展反垄断案件的调查就可以启动承诺程序和启动后的结果，但是对于执法机构的调查进行到何种程度没有明确的规定。这样就会加大执法人员的执法难度，所以应该明确适用条件，保障执法效率。

(2)适用范围不清

并不是所有反垄断案件都适合用经营者承诺制度来解决，很多国家都对承诺制度的适用范围进行了明确的限制。而我国《反垄断法》第45条仅仅说明了经营者承诺制度的概念内容及执法程序，没有明确指出适用范围，导致反垄断承诺制度适用范围过模糊不清，好像所有的垄断行为都可以使用承诺制度。在这种情况下容易导致某些涉嫌垄断行为的经营者为逃避法律责任而利用法律的漏洞，推卸责任、抗拒执法，所以应该明确经营者承诺制度的适用范围。

2.反垄断执法机构监督不力

《反垄断法》对被调查者作出承诺的履行进度及结果，只进行了简单的规定，没有进行细化分责，导致现实生活中执法监督的实际效率很低。目前反垄断执法机构的监督面临如下困难和问题。一、执法人员对工作重视不够，监督意识不强；二、被调查者的信息反馈渠道不畅，执法机构不能及时了解承诺的履行情况并作出评定，所以设置一个专门的监督机制势在必行。

3.未对执法机关的自由裁量权进行限制

自由裁量权的“自由”是考虑到实际执法工作中，执法环境和违法行为常常很复杂，为方便执法人员执法而设立的制度，但如果不对其进行限制，就很容易导致权力的滥用。我国《反垄断法》赋予了执法人员决定案件是否适用承诺制度及规定承诺期限长短的自由权利，但是并没有规定出具体标准。所以执法机构作出的决定很有可能是因为徇私情而滥用自由裁量权或者在行使自由裁量权的过程中没有很好地实现实质正义，导致对垄断案件处理的分歧化。

三、经营者承诺制度的完善

(一)规范反垄断法经营者承诺制度的适用条件和范围

1.明确承诺制度的适用条件

(1)目的性条件：经营者承诺制度的设立为解决反垄断行为提供了一种新的途径，但如果承诺制度不能提供有效的救济，就与其和解的目的相背离，而强行和解只会损害市场竞争机制和公共利益。所启动承诺程序后，应求被调查者停止被指控的垄断行为、恢复至合法的公平竞争状态，不能再犯。从而实现经营者承诺制度制止违法垄断行为，消除对市场经济体系产生负面影响的作用。

(2)经济条件：执法机构要以低成本、高效率为原则去处理案件。适用承诺制度后，在执法过程中，执法人员要舍弃刚性执法手段，采用柔和的和解手段，符合效率性的要求，从而达到节约执法的目的。因此，执法机构选择承诺程序的经济性条件就是承诺程序的成本要低于传统刚性执法程序的成本，而收益则高于刚性执法程序的收益。

2.确定承诺制度的适用范围

根据反垄断法规定，我国所有的反垄断案例都可以适用承诺制度。但是这种做法并不符合承诺制度设立的目的，也不利于发挥其优势作用，同时会混淆执法和解程序与传统的执法程序之间的关系。所以必须明确承诺制度适用的范围才能够更加科学有效的处理垄断案件。[4]我国的反垄断法正处在一步步完善的过程中，所以通过借鉴其他国家对经营者承诺制度适用范围的规定，结合我国的实际情况发现，由于涉嫌承诺协议不易执行的垄断行为、严重违法的垄断行为和行政垄断行为的特殊之处，经营者承诺制度适用后难以达到消除不利影响、停止垄断行为的目的。所以只有除了以上几种情形之外的垄断行为才可以适用该制度。

(二)建立健全履行监督机制，确保执行有力

虽然《反垄断法》及《程序规定》中对涉案经营者的监督作出了规定，但却不完善。由于被调查者可能通过提供不实信息或隐瞒事实的非法手段，骗取执法机关作出错误的承诺决定，而经营者承诺制度就变成了帮助他们逃避法律制裁的工具。所以执法机构应通过宣传、学习等活动增强执法人员监督的主动性，改进工作方法，建立完备的承诺履行监督制度，对经营者的履行情况及结果进行定期检查和评估，达到执法机关能及时准确得了解经营者的履诺情况，防止案件恶性发展的目的，同时也遏制了经营者伪造、变造信息，欺瞒执法机构，违背承诺的趋势。

(三)对执法机关自由裁量权的完善

在反垄断执法过程中，执法机构为方便执法通常会选择不利于保护被调查者利益的承诺方式，滥用自由裁量权。为防止这种情况的发生，就必须要明确执法人员的权力与职责，加强执法人员的专业素质教育，开展培训活动，以提高执法人员的专业技能，从而对复杂案件作出更准确的判断。并且执法机构在行使权力的过程中必须遵循公共利益原则，接受社会公众监督，实现反垄断执法环境真正的公平，以此达到完善自由裁量权的目的。

四、结语

虽然在过去十年来的执法实践中，中国《反垄断法》已经取得了很快的发展，但相较于美国这类已有百年反垄断执法历史的国家，我国的《反垄断法》尚有许多不足，而关于经营者承诺制度的研究更是少之又少。因此要完善我国的反垄断法经营者承诺制度，自然就离不开反垄断法学者的努力推动和反垄断法执法机构工作人员的辛勤工作。随着中国法治建设进程的加快，公众法律意识的不断增强，我们应积极学习和借鉴外国在该领域的成熟经验，并在此基础上结合我国国情开展该制度的研究工作。在现实生活中执法机关要保证有法必依、严格执法、违法必究，维护市场公平竞争，从而全方面的推动经营者承诺制度的完善工作。营造出公平、和谐、透明的社会主义市场竞争环境，让经营者承诺制度发挥其真正的作用。