农村土地确权进程中的土地发展权问题

郑力翔

摘 要：目前，土地确权登记颁证工作已近尾声，土地确权从法律上强化了农民的土地使用权，确立了农村土地使用权主体与所有权主体平等的法律地位。然而土地权利是一个权利束，还包括他项权利，其内容也随着时代的变化而变化。由此可见，土地确权是一个长期、动态的过程。在这个过程中，设置土地发展权制度有利于深化我国的农村土地产权改革。首先分析了我國设立农村土地发展权制度面临的两个主要问题。针对两个问题，通过梳理相关文献，深入考察了土地发展权制度的英国经验和美国经验，总结了这两个国家土地发展权制度的特点。结合英国和美国的经验，从我国土地现有制度出发，提出了从法律上确定土地发展权的属性，强化并规范国家土地管制权；同时在制度上将土地发展权与土地增值收益脱钩，保护农民的权益，实现地利共享；在土地发展权的实践上，提倡结合我国各地的实际情况，创新土地发展权制度。

关键词：土地确权；土地发展权；土地管制；土地增值收益分配

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.05.068

1 引言

为依法保护农民土地的用益物权，同时实现土地的高效配置和合理利用，2008年以来，中央政府进行了新一轮的农村土地产权制度改革，在土地确权的基础上逐渐赋予农民在农村土地上充分而稳定的权能。2013年中央一号文件提出：“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。由此，各级地方政府开始大规模深入推进农村土地确权工作。此次土地确权在保证国家和集体拥有土地所有权的基础上，强化了农民的土地使用权，置使用权主体和所有权主体于平等的法律地位。在不违反法律法规的前提下，土地确权赋予使用权主体更多的权益，限制所有权主体对农地使用方式的干涉，使农村土地更具商品属性。

目前，土地确权登记颁证工作已经进入尾声，限期是2018年。但在农村土地确权的过程中，遇到的实际问题比计划的要多。第一个问题：虽然此次农村土地确权对土地所有权、使用权和他项权利的存在与效力进行的确认、确定，强化了农民使用土地的主体地位，但并没有对农村土地他项权利做出更细致的确认与规定。因为土地权利是一个权利束，其具体内容随时代的发展而变化。如果不对他项权利做出相应的确认与规定，可能会使得农民在处置农村土地时受到种种限制，农民的土地权利可能会得不到充分的保障。第二个问题：在实现农民土地财产性收入增长的同时，必须保护耕地面积，保障国家粮食安全。由此可见，土地确权是一个长期的、动态的过程，并不太可能就这样简单结束。为进一步解决上述两个问题，引入国外流行已久的土地发展权，对农村土地发展权进行确认并设置相应的制度，实现土地权利的配置由静态向动态的转变，就显得非常重要了。

2 我国设立农村土地发展权的主要问题

目前，我国的学者已经意识到在农村土地确权改革中引入土地发展权的重要性。但对引入土地发展权还有一些争议。

2.1 土地发展权的权属问题

在土地发展权的权属问题上，我国学者形成了两派观点。一部分学者持“土地发展权私有论”，赞同以美国为代表的土地发展权私有化，认为土地发展权源于土地所有权，农村土地发展权应归属于私人——农民。这些学者认为土地发展权归为国有会造成农民在土地转用过程中的利益损失。而在实践中，确实有很多地方政府低价征地，侵害农民利益。因此，他们认为只有赋予农民土地发展权，才能解决征地中存在的收益分配不均问题。

另一部分学者持“土地发展权国有论”，赞同以英国为代表的土地发展权国有化，认为土地发展权源于土地管制权，而且我国现行的土地管理制度也确为国有，因此土地发展权应该归属于国家。这些学者认为如果农村土地的发展权归农民所有，将会强化土地非农开发的冲动，威胁耕地保护制度的落实。有学者认为如果不顾我国土地公有制的事实，强调在法律上确认土地发展权的私有化，可能会使相关政策调整的制度成本超过其制度红利。

2.2 土地发展权的利益分配问题

如何合理分配土地增值收益已经成为土地产权改革过程中争论最为激烈的问题之一。“土地发展权国有论”和“土地发展权私有论”争论的焦点在于土地增值收益该如何分配，以及耕地保护该如何平衡。

两派观点都认为土地发展权的归属决定着土地增值收益的分配。“土地发展权私有论”认为土地发展权私有化才能保证在一次分配时，土地增值收益归于农民，而国家在二次分配中通过税收收回部分增值。“土地发展权国有论”则主张土地增值收益必须国有，认为这样才能保证国家在耕地保护上管制权的有效性。

目前，更多的研究从农民权益保护的角度出发，提出应通过土地发展权来弥补农地与农民权益保护的制度性缺失。这表明“土地发展权私有论”真正反对的是土地增值收益全部归公，而不是否定国家在耕地保护上的管制权。

3 土地发展权制度的发达国家经验及启示

3.1 土地发展权制度的发达国家经验

据现有文献可知，土地发展权是土地权利束中重要的组成部分，并可分离让渡给他人。它起源于英国，后被西方发达国家广泛应用于土地管理制度中。目前，英美的土地发展权制度已被国内学者广泛研究。笔者对英美土地发展权制度的相关文献进行了梳理，以期了解其发展经验，从中得出一些有益的启示。

3.1.1 土地发展权制度的英国经验

英国1947年颁布的《城乡规划法》中设立了土地发展权制度。这是关于土地发展权制度最早的描述。由彭錞对1942年《厄斯瓦特报告》（下称报告）的解读可知，设立土地发展权制度是英国政府经过慎重考虑的结果。早在1947年以前，英国政府就已经意识到在高速城市化和工业化进程中，仅凭私人和市场是无法使土地问题得到最优解决的。国家强化对土地的管制权是大势所趋。当时，英国政府通过征收或规划等方式来行使土地管制权时，需要向土地所有者赔付土地潜在开发价值。各土地所有者主张的补偿额加总后远大于将来实际开发所得的收益，加重了政府的财政负担和风险。因此，报告建议土地发展权有偿国有化，且强调国有化不能影响私人和市场的自主性。这就解决了政府有效管控土地开发的问题。为实现土地发展权国有化之后的地利共享，报告还建议设置增值收回机制，建议政府收取土地增值税。至此，英国土地发展权有偿国有化的思路基本确立。1947年的《城乡规划法》以法律的形式确定了这一制度，确认了国家在土地利用上管理者的身份，赋予了私人申请开发土地的权利，保证了市场的自主性。目前，英国已取消了全国性的土地增值税，但地方政府会通过“规划合同”或“规划义务”等方式从私人那里获得“规划受益”，由此完成了地利共享。endprint

3.1.2 土地发展权制度的美国经验

土地发展权理论被引入美国后，美国将土地发展权作为一种土地价值再分配的手段，把它从土地权利束中剥离出来，单独配置，以限制私人的土地配置行为对公众整体福利的损害。美国的土地发展权没有国有化，在限制私人土地发展权时，美国政府对土地的分区规划仅仅是一项的管制性措施。美国始终以土地发展权价值评估作为土地发展权制度的核心，根据土地市场的发育程度，形成了土地发展权购买（PDR）、土地发展权转移（TDR）等多种形式的制度实践模式。

土地发展权购买模式（PDR）主要被美国各地方政府用于控制建设用地过度开发导致农地减少的负面效益。地方政府首先根据土地规划确认土地保护范围，再通过评估机构评估出土地发展权价格。之后，地方政府及民间的相关农业机构会作为主体向农场主购买土地开发权。这样在不改变土地所有权和使用权的前提下，有效控制了土地再开发，保护了耕地。

土地发展权转移模式（TDR）与土地发展权购买模式最大的不同是它的发展权补偿是由开发商支付的。该模式将土地发展权分为 土地保护部分和土地可开发部分。开发商通过市场交易购买土地的发展权，在确保土地保护部分不被开发的前提下，进行土地开发。这种模式既有利于土地的集约利用，也保护了土地所有者的权益，更适用于土地市场较活跃的地区。

3.2 发达国家土地发展权制度对中国问题的启示

3.2.1 确定土地发展权的法律属性，规范国家土地管制权

从土地产权理论的角度看，土地发展权源自土地所有权。但它的产生却是要维护土地管制权的合理性和提高土地管制权的效率。因此，我们应正视土地发展权的源流及我国的制度现实，在法律上确认土地发展权的权源，即土地发展权源自国家土地管制权，巩固国家土地管制权的合法性，强化国家土地管理者的身份，确保国家土地管制权的有效性。同时，针对我国现行土地管理制度的弊端，合理设计土地发展权制度，保证土地发展权市场交易的自由度，防止公权力的过度干预。

3.2.2 将土地发展权与土地增值收益脱钩，实现地利共享

“土地所有权国有化”和“土地所有权私有化”激烈争论的主要原因是两派主张者都把土地所有权与土地增值收益捆绑在一起，认为土地发展权的权属决定了土地增值收益的归属。然而，根据英国的经验，国家虽然享有土地开发权，但土地开发仍需要私人申请。申请获得许可自行开发后，国家才通过增值税或其它方式收回部分增值。由此可见，国家的土地开发权与土地增值收益是脱钩的，国家并没有在初次分配中就获得土地增值收益，也并没有垄断所有的土地增值收益。因此，我们应摒弃土地发展权国有化和土地发展权私有化的无谓争论，在制度设计上下功夫，让土地发展权与土地增值收益脱钩，在制度上保证国家、集体和农民的地利共享。

3.2.3 结合实际，创新土地发展权制度

根据我国农村土地制度的现状和不同农村地区的发展情况，创新土地发展权制度是十分重要的。因为这关系着农村土地产权制度改革的发展和农民土地财产权利的落实。根据美国的经验，对于农村经济发展水平不同的地区，美国地方政府会采取不同的土地发展权制度模式。在土地市场不活跃的欠发达地区，美国地方政府往往会采用土地发展权购买模式，用政府财政补贴来保护耕地。在土地市场活跃的发达地区，美国地方政府会更多的采用土地发展权转移模式，以此激发开发商的积极性，在保护耕地的同时促进土地的集约高效开发。因此，我国在创新土地发展权制度时，应该做到以下几点：第一，依据不同地区农村经济发展水平，设计不同的土地发展权制度。第二，结合我国农村土地制度的实际情况，拓展农村土地发展权制度的内容。我国土地发展权应包括：农地扩大投入的发展权、宅基地发展权、集体建设用地发展权、未利用土地变更为农用地或建设用地的发展权等。第三，在土地增值分配方式上，做出更加科学的设计，使土地收益更多地向农民倾斜，最大限度地保护农民的利益。

参考文献

[1]腾卫双.国外农村土地确权改革经验比较研究[J].世界农业，2014，（5）：67.

[2]张鹏，高波.土地准征收与补偿：土地发展权视角[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015，15（2）：68.

[3]叶芳.冲突与平衡：土地征收中的权力与权利[M].上海：上海社会科学院出版社，2011.

[4]柴铎，董藩.美国土地发展权制度对中国征地补偿改革的启示——基于福利经济学的研究[J].经济地理，2014，（2）：153.

[5]程雪阳.土地发展权与土地增值收益的分配[J].法学研究，2014，（5）：8187.

[6]黄祖辉，汪辉.非公共利益性质的征地行为与土地发展权补偿[J].经济研究，2002，（5）：6671.

[7]冯长春，刘明等.土地发展权视角下农村集体建设用地流转问题研究——以河南省新乡市为例[J].城市发展研究，2014，（3）：19.

[8]彭錞.土地发展权与土地增值收益分配——中国问题与英国经验[J].中外法学，2016，（6）：1545.

[9]Rose，Jerome G. The Transfer of Development Rights [M]. New Jersey： The States University of New Jersey， New Brunswick，1975.

[10]Mills， David E. Transferable Development Rights Markets [J]. Journal of Urban Economics 1986，（7）：6374.

[11]Edward H. Ziegler， Transfer Development Rights and Land Use Planning in the United States[J].The Liverpool Law Review，1996，18（2）：147-148.

[12]張和林.土地发展权、美国土地权益收购机制及借鉴[J].人力资源管理，2017，（1）：16.

[13]朱一中，杨莹.土地发展权：性质、特征与制度建设[J].经济地理，2016，（12）：152.

[14]范辉，刘卫东.宅基地发展权的基本理论问题[J].国土资源科技管理，2017，34（2）：60.endprint