近代中国基层社会治理结构的变迁与“自治”观念的中国化

刘凤雪　张悌

[摘要]基层社会治理结构一直是实现地方有效治理的一个重要方面。近代中国基层社会治理结构是在延续“皇权不下县”的治理方式之下，中央政府只负责向基层社会获取各种资源，而由乡绅实现有效治理的一种治理方式。这种治理结构中，民众面对的是乡绅，而不是代表国家权力的县一级政府。这种基层社会治理方式成为“自治”观念输入中国的社会背景，这也就决定过了“自治”观念中国化的第一步就是和中国的乡绅治理联系在一起。随着清政府的瓦解，新生政权的诞生，原有的治理结构被逐渐重塑为基层社会民众直接面对国家权力的一种治理结构，这也为“自治”观念转化一种外生性的观念奠定了实践基础。

[关键词]基层社会；治理结构；自治；中国化

[中图分类号]G642 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2017）02-0122-03

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2017.02.057 [本刊网址]http：∥www.hbxb.net

任何一个概念或观念都是在实践的基础上形成和发展起来的，并随着实践的变化而发生转变。近代中国历史上诸多概念和观念都是这样变化和发展的，诸如“中国”、“世界”、“民族”等观念，都是在中国近代史上被丰富、转化为当下的内涵的。源白西方政治实践的“自治”观念，在近代被引入中国，并在政治实践中不断被“翻炒”，其内涵也发生了变化。而这种概念内涵的变迁又和中国基层社会治理结构的变迁联系在一起。大致表现为，乡绅治理的结构影响了时人对“自治”观念的理解；中国政治实践的状况使自治沦为实现政治图谋的工具；基层民众在新生力量的指引下实现自我管理，进一步丰富了“自治”观念的内涵，促使“自治”观念中国化。

一、传统基层治理结构与西方“自治”观念的输入

“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的观念在中古古代很早就流行开来，作为“天之子”的封建帝王拥有“天下”。但是由于技术、信息传达的有限性，在实际的治理之中，即使是到了清朝中后期，政府的权力往往只能延伸至县一级单位；县以下的范围内往往采取的是中国式乡绅治理方式。在基层社会里，地方乡绅是由退出庙堂的“士”演变为“绅”的，他们成为乡邻里的威望，在领导组织基层社会的基本建设、风俗教化、教育，甚至是是非裁决等方面发挥着重要的作用。这对于普通的农民来说，地方乡绅也成为了他们农耕生活方面不可缺少的部分。这是基层社会治理结构的主要方面，但这并不意味着普通的老百姓就不和政府发生任何联系。因为在任何一个朝代，普通百姓都有向政府纳税、服徭役的义务，又由于在一个县域内，只有一个以县官为首的衙门组织，这个衙门组织要想在规定的时间内在全县范围内收取中央政府所需的税赋，就不得不雇请很多收税者。这些税收人员就是在地方政府外围的，“诸如‘里书和‘里差之类的不受薪或不属常规编制的税收人员”，这些人员是通过对基层百姓的敲诈勒索或者发放高利贷为生的一群人。这样一来，在平日里，基层社会的乡绅扮演着基层社会治理的主要角色，他们成为基层社会治理的实际主体；而在提取税收等各方面资源的时候，政府的角色又出现在了普通百姓的生活当中，而这种角色的代言人往往是“里书”和“里差”之类的税收人员。基层社会里，政府“治理”角色的缺位，基层乡绅的“治理”角色的出现，成为近代中国“自治”观念传人的社会背景。

西方国家的“自治”观念，是相对于“他治”而言的，即自己治理自己。这种“自治”观念是伴随着市民社会阶层的出现，以及这一阶层为了争夺自己的权利而出现的。它强调治理主体与治理对象的统一，它与现代民主、权利等现代政治价值内核是联系在一起的。

鸦片战争之后，清政府逐渐认识到自身的落后，开始向西方国家学习，以求自强自立。社会上各阶层人士也逐渐关注到“自治”，并试图在中国宣传或推行自治，以实现追求国家富强、或政治民主的目标。从清末“自治”观念的输入到新中国成立的一百余年里，“自治”观念的传播表现为以下几个方面的特征。首先，“自治”和中国的乡绅治理联系在一起。由于中国的基层社会治理中，并没有出现正式的政府的权力，而是乡绅的隐形的、没有合法的权力外衣的“权力”在发挥着治理的作用。这就导致了在早期的“自治”观念的传播过程中，许多理论家将中国的乡绅治理视作自治，并试图将中国的“乡举里选”进一步推行，以实现政府的高效和国家的自强。第二，“自治”观念的推行者并非是自治的主体。王滔、郑观应等人很早就提出了“自治”的主张，这种自治观念的引入，并不是从中国政治实践的事实中引出来的，而是社会上层的精英人士从外部引入进来的。这就决定了“自治”觀念的传播和自治实践的推行是一件举步维艰的事情。第三，“自治”观念是作为手段被自上而下推行的，它是和自强，甚至是割据一方联系在一起的。西方国家的自治核心在于民主权利，“自治”本身就是目的，即保障公民的基本民主权利，实现一定范围内的有效治理；而“自治”在中国的传播，则和自强、割据联系在一起的。在19世纪90年代，这种现象表现得尤为明显，在维新变法期间，维新派就把基层自治看成变法图强的有效措施，试图自上而下的去推行，从而实现国家政治的改革。在北洋政府时期，由于各地军阀不一，“自治”甚至成为各地军阀称霸一方的重要理论武器。第四，强调和突出“民主”权利的“自治”观念虽被传播，但往往局限于理论层面，由于实际的实践中缺乏具体的实施环境和文化土壤，却很难落到实处。

二、基层治理结构的重塑与“自治”观念的中国化

随着清朝中后期各级政府腐化程度的加剧，以及清政府的倒台，传统的基层社会治理结构逐渐被打破。首先，清政府的倒台意味着寄生于各地方县政府的税收掮客失去了寄生的组织机构。在清政府存在时期，他们通过向无力交付税收的农民发放贷款的方式，从百姓那里获取经济利益，在完成收税任务的同时，自身又获取了相应的利益。然而，清政府的倒台意味着这一人群也失去了生存的土壤。简言之，所依附的权力的消失，促使这些税收掮客也逐渐消失了。endprint

另一方面，在基层社会里，依靠土地、民望而长期扎根于基层乡村社会的乡绅却仍然顽强地生存了下来，他们在基层社会里仍然是一个十分强大的阶层。清政府的倒台，中间税收掮客的消失，并没有使农民的负担并没有因此减轻。相反，基层社会的乡绅替代了前者在地租等各方面加重了农民的负担，从而确保乡绅自身的利益。因为，在清政府存续的时间里，乡绅扮演着维护社会秩序，甚至通过高利贷等方式分享税收掮客的经济利益，即介于政府和民众之间的一个力量，在这种意义上，他们与政府存在着一定的对抗性；伴随着清政府的倒台，他们就成为了农村利益的唯一攫取者，因而继续顽强地存续着。此外，由于整个社会环境的动荡不安，这一阶层所发挥的治理作用并不能像以前那样顺利进行了。于是，在动荡的年代，基层社会出现了治理缺位的现象。

在这种原有的社会治理方式之外，清政府在最后存续的几年里，推行了自治，但這种自治伴随着清政府的倒台而终了。尽管之后的各个阶段，北洋政府、国民党政府也都明确提出自治的主张，但是并没有真正实现基层社会治理结构的重塑。以国民党为例，在1926年，国民党提出了中国农村自治的主张，试图通过建立具有武装团体、独立经济利益的地方自治机关，打击介于政府和民众之间的豪绅势力，以及宗族势力，从而明确政府在地方上的权威；此外，国民党还试图力争党义与自治进行统一，以保证自身成为自治机关的中心。可见，这种“自治”的目的也在于实现上级政府对基层社会的良好控制，甚至是保证国民党在基层社会中的绝对中心地位。这种“自治”空有自治之名，却无自治之实。“自治”完全沦为当权者实现基层社会有效控制的理论武器和实操手段。

然而，中国共产党领导的工农运动却在革命中逐渐改变了中国基层社会的治理方式。中国共产党早期的革命活动采取的是以城市为中心的道路，试图发动城市中的工人群体，以实现革命目标。但这一道路却在国民党政府的镇压下，被迫转走农村包围城市的道路。随后，中国共产党开启了农村包围城市的革命道路，正是这一种革命道路的选择，彻底改变了中国农村基层社会治理方式。在传统的基层社会治理过程中，政府的权力只能延伸至县一级行政单位，无法再往基层延伸，与此同时，介于政府和民众之间的税收掮客和地方乡绅在协助官方治理基层社会的同时，或明或暗地成为了对抗政府的力量。换言之，在实现基层社会治理和收税任务过程中，这两种力量成为了攫取民众（官方）利益的中间力量。而中国共产党在进行工农革命的过程中，凡所到之处，皆进行土地改革，帮助农民从地主手中夺取土地，在打击地主、赢得革命群众基础的过程中，也消除掉了这一介于基层农民和政府之间的第三方力量，然后通过鼓励基层百姓选举干部、建立基层政府。如此一来，政府的权力也就在最广大的基层开始扎根起来，中国的基层社会也在一定的时期内实现了一定范围内的自治。直至建国后，中国共产党所建立的国家政权的权力渗透范围达到了中国历史上的最高峰。但是，由于政治、经济等各种原因，这种革命年代的自治实践并没有很好地延续下去。虽然革命年代的这种自治仍旧是在外在力量的引导之下，逐渐发展起来的。但它却是中国共产党这种外在力量亲自深入中国基层社会，逐渐引导农民实现的自治。如果说，西方国家的“自治”是市民阶层在发展壮大的过程中，自发的形成的一种内生性的自治观念，那么中国的自治实践则是一种外生性的自治，这种自治实践在一定程度上也丰富了“自治”观念的内涵。它更加重视的是在推行自治过程中，实现广大群众的政治民主权利。

三、“自治”观念的中国化与近代中国革命的关系

从中国传统基层社会治理方式可以看出，乡绅在中国早期的治理中有着极为重要的地位，乡董发挥着重要作用。从表面上看，基层社会的治理主体是乡绅，这种治理是一种乡绅治理，实际上是官治的延伸。因为乡绅和“士”阶层联系在一起的，这一群体人庙堂则为士，出庙堂即为绅。当士绅这一群体离开庙堂回归基层社会的时候，就成为基层社会中集民望、学识、威望和能力于一身的领导者，成为道义上和实际上的基层社会的治理主体。这种基层社会治理方式成为了西方“自治”观念传人中国，并应用到中国实践中的一种话语背景，这也就在一定程度上决定了西方“自治”观念从一开始进入中国就和乡绅治理联系在一起。

西方的自治是相对于他治而言的一种自治，即基层治理的主体同时又是基层治理的对象。这一自治观念传人中国，遇到了中国本土的治理实践（即乡绅主导的基层社会治理方式），继而被部分理论家将中国乡绅领导的基层社会治理视作中国的基层自治。从严格意义上讲，这并非西方意义上的自治，而是一种基层社会治理形式，即乡绅治理。因为治理的主体是乡绅，而治理的对象则是包括乡绅在内的基层群众。所以，这种被部分理论家视为中国版的乡绅自治，显然存在存在内在的矛盾性，也是错误地理解西方“自治”观念的一种表现。所以，这种乡绅治理是一种不具有现代民主权利内核的、非民主的、作为手段的治理方式，即他治。可见，“自治”观念中国化的第一步，就与来自中国传统的治理经验发生碰撞。

沿着这种意义上发展起来的自治观念不仅忽略了民主权利的内核，而且突出了其工具性价值。这种工具性价值在清末立宪时期、中华民国北京政府时期，表现得尤为突出。在清政府那里，自治成了应对民众要求，防止民众进一步“滋事”的幌子；在北洋政府时期，自治成为了各军阀合理地占据一方的理论武器。到了国民党统治时期，尤其是在“剿共”方面，国民政府将自治融于保甲制度之中，保甲制度的作用更加突出，其成为政府控制民众、遏制中共群众基础的重要手段。

当然，忽略民主权利内核、突出工具性价值的“自治”观念在大行其道的同时，强调民主权利的自治呼声也不乏少数。这种“自治”观念从维新运动时期就已出现，后经孙中山、乡村建设派等积极呼吁，在一定范围内产生了影响。但逐渐被予以贯彻却是到了中国共产党领导的工农运动展开的时候。中国共产党农村包围城市的革命道路，从实践层面推动了“自治”观念的中国化，即在外在力量的引导下，发挥基层群众的主体性作用，通过保障民众的民主权利，以实现基层社会的有效治理。

四、结语

通过对中国基层社会治理结构和治理方式变迁的分析，可以看出，源自西方的“自治”观念在经过封建士大夫、知识分子、政治改革家等群体引介到中国之后，与中国传统的基层社会治理方式发生碰撞，被部分学者赋予“乡绅自治”的内涵，甚至被作为手段去实现国家富强等一些政治图谋，逐渐偏离了“自治”本应有之意。但是，中国共产党在走农村包围城市道路的过程中，顺带推动了中国基层社会的自治，而这种“自治”虽然也是在外力的作用下实现的，但它却实现了“自治”理应有的价值内核——民主权利。这种“自治”是一种外生性的，发挥着启迪民智、保护民主权利的“自治”观念。这种“自治”观念的形成和发展，既发挥着启迪民智，宣扬民主权利的任务，同时又是彰显民主权利，实现民众利益的有效形式，因而是一种发展着的“自治”观念。endprint