精准扶贫中农村基层干部的“微腐败”及其治理路径

摘 要：农村基层干部“微腐败”主要是指少数农村基层干部利用体制赋予的极其微小的职权影响力为自己或他人牟取数额相对较小的利益的腐化堕落行为，其具有实现腐败的职权较小、腐败的程度较低、群众的被剥夺感高等特点。精准扶贫中农村基层干部“微腐败”，后果不“微”：它侵害贫困农民的切身利益，啃食贫困农民的获得感，诱发贫困农民对党的信任危机。导致农村基层干部“微腐败”的原因主要有：农村基层干部纪律意识淡薄，权力过分集中，对农村基层干部的有效监督缺失。治理之道在于增强农村基层干部的纪律意识，完善农村基层干部管理制度，强化对农村基层干部的执纪监督。治理农村基层干部“微腐败”不是为了惩治几个“微腐败”分子，其根本目的在于把精准扶贫落到实处，最大限度地实现和发展农民的切身利益。

关键词：精准扶贫；农村基层干部；“微腐败”；治理；贫困农民

中图分类号：D630.9文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）01-0054-05

习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上指出：“‘微腐败也可能成为‘大祸害。”[1]近年来，党中央大力推进精准扶贫工程，加大对农村贫困地区物资和项目的投入，这是顺乎民心的重大部署。但是，少数农村基层干部却利用职权“微腐败”，有的虚报冒领、截留私分、挥霍浪费扶贫资金，侵占农民的救命钱，让党的扶贫政策落了空；有的强占掠夺、贪污挪用集体“三资”、土地征收拆迁款和惠农资金，导致惠农政策执行严重缩水；有的吃拿卡要、优亲厚友、与农民争利，以权谋私。近4年来，全国因此而受到处分的乡科级及以下党员、干部114.3萬人，受到处分的农村党员、干部55.4万人[2]。精准扶贫中农村基层干部“微腐败”不仅是人们敏感的现实问题，而且是学者们需要给予关注的理论问题。迄今，学界少有农村干部“微腐败”方面的研究，将其置于精准扶贫视野下的研究更是鲜见，总体上看，既有研究跟不上全面深化改革的全新实践的需要。目前零散的相关研究也多是描述性的，其内涵与外延尚需进一步梳理，其发生机理需要深入探究，其治理路径也需结合实际深入再研究。

一、农村基层干部“微腐败”的危害

（一）侵害贫困农民的切身利益

马克思主义认为，“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”[3]，利益是促使人们结成政治关系并开展政治活动的深层动因。所谓利益，就是“基于一定生产基础上获得了社会内容和特性的需要”[4]，贫困农民的利益是他们赖以生存和发展的客观需要，这种需要的满足一是靠发挥自己的聪明才智和主观能动性，二是靠党和国家的财政转移支付。党中央推进面向贫困农民的“精准扶贫”“精准脱贫”的重大工程即为后者，即试图通过财政转移支付来满足贫困农民生存与发展的客观需要。这既是社会主义本质的内在要求，也是社会主义人道主义的伦理要求。然而，少数农村基层干部“微腐败”却直接侵害了贫困农民的切身利益，与党中央“精准扶贫”旨在实现贫困群众切身利益的基本精神南辕北辙。相较于“老虎式”腐败动辄上百万、千万甚至上亿的“巨腐”，“微腐败”所涉及的腐败数额往往较小，这是“微腐败”的本质特征之一。“微腐败”大祸害，特别是关系精准扶贫的“微腐败”更是如此。虽然相对来说其腐败数额不算大，但如果面向亟待精准扶贫的贫困农民，这些数额却具有了绝对意义，对于他们来说，那些被农村基层干部腐败掉的无疑是自己的“活命钱”“救命钱”。精准扶贫中所涉项目众多，比如面向孤儿及无人抚养儿童的基本生活费、水库移民款、危房改造款、青苗款、冬春救助款、退耕还林款、土地安置款等，但这些又往往成为农村基层干部“微腐败”易发、高发的领域。一些农村基层干部滥用职权在扶贫资金和项目上“动手脚”“搞暗箱操作”，从中为己或为他人谋取私利，这必然侵害那些亟待精准扶贫的农民的切身利益。某村党支部书记、村委会主任关某，伙同乡镇驻村干部丁某，在负责某村灾后重建过程中，违规向受到建房补助的农户收取灾后重建好处费及灾后重建补助款6万元，关某分得2万元，丁某分得4万元。关某还伙同村会计赵某某，截留群众粮补资金28865元，虚报冒领五保、低保、安居房等民政资金51857元作为村级收入，用于请客送礼、招待吃喝[5]。关某等农村基层干部的“微腐败”行为侵害了急需灾后重建补助款和粮补资金农户及五保、低保户等贫困农民的切身利益，致使其生存之需无法得到满足，精准扶贫的“初心”也就落了空。

（二）剥夺贫困农民的获得感

2015年2月27日，习近平在全面深化改革领导小组第十次会议上首次提出“使人民群众有更多获得感”[6]，“获得感”遂成为社会的“网络热词”和“高频词”，意指获取某种利益后所产生的满足感。从政治学的基本原理看，获得感是政治主体对政治组织的政治行为的绩效所形成的自发的心理活动，直接关系到政治主体对政治组织的政治认知、政治情感和政治评价。农民的获得感应从共享改革发展成果中来，从改善民生中来，也应从提升治理农村基层干部“微腐败”绩效中来。只有解决好农民反映强烈的农村基层干部“微腐败”问题，使其不断体会到、享受到全面从严治党的硕果，才能“让正风反腐给老百姓带来更多获得感”[2]。无疑，贫困农民的获得感是建立在利益获取基础上的，农村基层干部“微腐败”既然侵害了他们的切身利益，那么他们的获得感也必然会荡然无存。党和国家为使贫困农民尽早脱贫实施了“精准扶贫”“精准脱贫”的民生工程，大量扶贫物资和项目向贫困农村地区倾斜，本可以让贫困农民有更多获得感，然而，少数农村基层干部特别是掌握着扶贫物资支配权的农村“一把手”滥用职权，或截留私分，或虚报冒领，或欺骗挪用，为己或亲属牟取好处，致使扶贫物资旁落、真正需要它的贫困农民反倒无法获取。其后果，不仅影响农村社区的公平正义，而且啃食了贫困农民的获得感，贫困农民感到的只是冷冰冰的被剥夺感，会直接或间接地使贫困农民产生对党不良甚至负面的政治认知、政治情感和政治评价。所以，党必须格外重视农村基层干部的“微腐败”问题，并采取有效举措“不断增强人民群众对反腐败的‘更多获得感”[7]。endprint

（三）引发贫困农民对党的信任危机

2014年3月18日，习近平在兰考县委常委扩大会上讲到了“塔西佗陷阱”：“当公权力失去公信力时，无论发表什么言论、无论做什么事，社会都会给以负面评价”，并且警示说，“我们当然没有走到这一步，但存在的问题也不可谓不严重”，“如果真的到了那一天，就会危及党的执政基础和执政地位”。“塔西佗陷阱”，其实就是政治主体对政治组织的信任危机。政党和政府组织执政的合法性源自于政治主体的普遍信任与理性认同，否则，政治主体一旦丧失了对政治组织的信任，就会出现哈贝马斯所谓的“合法性危机”，甚至会危及政治组织的执政基础。“政府权威与公信力是权力合法性的基础，是政令通行的前提，如果不能有效保持政府公信力，就可能使中国政治陷入‘塔西佗陷阱。”[8]农村基层干部的“微腐败”行为极易诱发贫困农民对党的信任危机。农村基层干部与农民接触最多、距离最近，其所作所为造成的影响也最直接。关键是，农村基层干部也是党的干部，其一言一行必然会影响到党的形象，少数农村基层干部“微腐败”对贫困农民切身利益的损害及获得感的啃食必然损害到党在贫困农民心目中的良好形象，并进而对党产生信任危机。

二、农村基层干部“微腐败”的成因

（一）纪律意识淡薄

虽然现行的《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》明确规定农村基层干部不准“以虚报、冒领等手段套取、骗取或者截留、私分国家对集体土地的补偿、补助费以及各项强农惠农补助资金、项目扶持资金”，但是，不少农村基层干部仍然利用精准扶贫机会搞“微腐败”，可见纪律意识淡薄是农村基层干部“微腐败”的重要原因。没有规矩，不成方圆。纪律意识是确保党员干部清正廉洁的心理基础。相较之下，农村基层干部任职门槛与标准普遍不高，他们往往依凭资历、威望、宗族势力甚至“涉黑”背景而成为农村基层干部，文化及党纪国法等方面的知识与素养普遍欠缺。虽然农村基层干部队伍主流是好的，但是，相对于中央、省、市（区）和县级干部，一些农村基层干部的纪律意识淡薄既是当代中国基层党政部门的一大特点，也是农村基层干部“微腐败”的重要成因。正如习近平所言，“当前，农村基层干部队伍主流是好的，但在一些地方、部门、单位，基层干部不正之风和腐败问题还易发多发、量大面广。有的搞雁过拔毛，挖空心思虚报冒领、克扣甚至侵占惠农专项资金、扶贫资金；有的在救济、补助上搞优亲厚友、吃拿卡要；有的高高在上，漠视群众疾苦，形式主义、官僚主义严重；有的执法不公，甚至成为家族势力、黑恶势力的代言人，横行乡里、欺压百姓。”[1]农村是传统文化传承比较完整的场域，根深蒂固的“官本位”思想和错误的权力观依然“大有市场”。少数农村基层干部完全没有党纪意识，通过“贿赂”“霸选”违纪当选村干部，参选前就抱着“当选后捞取好处”的动机，一旦当选必然变本加厉为自己捞取好处。在他们看来，权力是自己争来的，不是出于组织的信任，更不是由人民赋予的，所以用来为自己牟取利益乃“天经地义”，这种错误权力观之下必然是对组织纪律和宗旨意识的漠视。这些与党的纪律格格不入的传统意识往往成为“微腐败”的酵素。在错误意识的综合作用下，少数农村基层干部往往把精准扶贫中“虚构信息代领低保”“骗取孤儿基本生活费”“骗取危房改造补助款”“截留退耕还林款”等“微腐败”行为视为“没什么大不了”。这些“乱象”其实又是部分农村基层干部纪律意识淡薄的折射。一些农村基层干部认为，“违纪只是小节，违法才是大事”，完全把党的纪律抛到脑后，甚至为了蝇头小利不惜“以身试纪”，违规违纪侵害农民切身利益。一些农村基层干部特别是“一把手”仅仅把党的纪律作为约束“下属”的工具，“束人不束己”，认为只要上级相关部门不下来执纪监督，自己即使“微腐败”也不会“东窗事发”，长此以往便把党的纪律抛到脑后，逐渐无法无天，“微腐败”也只是迟早的事。

（二）权力过分集中

权力是为了适应人类调节生产生活以及处理公共事务的需要而产生的一种力量。本质上，它是以实现公共利益为目的的特定力量支配关系。权力主体具有二分性：权力所有者和权力行使者，前者是人民群众，后者是领导干部，他们之间本应是委托与被委托的关系，后者应该使用前者赋予的权力为前者服务，但也正是因为权力主体的二分成为诱发腐败的条件。“权力本身作为一种稀缺资源而存在，能给掌权者带来常人难以享有的荣誉和地位，因而对人具有本能的腐蚀和天然的诱惑作用。”[9]虽然适当的权力集中是必要的，这是确保权威性、顺利实现公共利益的条件，但是，物极必反，权力一旦过分集中则会走向反面，导致腐败。阿克顿勋爵关于绝对权力与绝对腐败之间联系的重要论述对于揭示农村基层干部“微腐败”的成因不无启示。农村基层干部“微腐败”，一个带有普遍性的特点就是集村长、村委书记于一身的“一把手”腐败，这在一定程度上反映出农村基层干部权力过分集中是导致农村基层干部“微腐败”的重要原因。在我国农村，权力过分集中是普遍存在的问题，因为农村普遍实行的是“一把手”负责制，权力过分集中于“一把手”手中。加上不少农村的村长和村委书记都是“一肩挑”，“一把手”往往支配着农村一切资源的分配权和人事裁量权。可以预见，过分集中而又不受监督的权力一旦遭遇个人贪欲，其结果必然是产生形形色色的“微腐敗”。

（三）有效监督的缺失

王岐山说：“绝对的权力导致绝对的腐败，不受监督的权力是极其危险的，这是一条铁律。”[10]权力一旦不受监督，会使权力行使者人性恶及贪婪的一面充分暴露出来，会使“官员利用权力通过牺牲他人利益来谋取其私人利益”[11]，权力就会异化，会畸变为特定个人牟取特殊利益的工具。对农村基层干部监督的缺失是造成农村基层干部“微腐败”的最为重要的原因之一，但凡农村基层干部“微腐败”，其背后都不同程度地存在监督的缺失。首先，农民监督的缺失导致农村基层干部“微腐败”。农村基层干部“微腐败”就发生在农民的身边，直接损害的是农民的切身利益，所以农民对“微腐败”往往反应最为强烈，也最为深恶痛绝。理论上，农民对农村基层干部的有效监督是治理农村基层干部“微腐败”的一条有效路径。然而，因为种种原因，农民对农村基层干部的监督却无从实现。有的农村基层干部搞“暗箱操作”，欺上瞒下，造成农村基层干部与农民之间的信息不对称，政务及工作不按相关程序推进，农民被“蒙在鼓里”，根本无从进行监督。贵州省沿河县大榜村原党支部书记刘洪权等三人截留民政部门拨给村里2万元的救灾专用款并私分给其亲属的案件中①，刘洪权等对此笔救灾专用款“秘而不宣”，并私自决定分配给并不真正急需这笔救灾款的自己亲属，村民自始至终不知道有这笔专用款的存在，信息不对称的结果是农民监督的缺位。费孝通“差序格局”理论告诉我们，不像西方讲权利，乡土中国人习惯于“攀关系、讲交情”[13]30。布迪厄的场域理论也证明，人的每一个行动均被行动所发生的场域所影响。就场域来说，农村基层干部“微腐败”发生在农村，农村基层干部与农民生活在一起，低头不见抬头见，构成了“熟人社会”“人情社会”“面子社会”，基于熟人、人情、面子的影响，即使农民发现农村基层干部在搞“微腐败”也不愿监督举报，又或担心遭到有权有势的村干部的打击报复而不敢监督举报，自己的切身利益明明会因农村基层干部“微腐败”而受损，也只会选择隐忍妥协。其次，同级职能部门监督的缺失导致农村基层干部“微腐败”。农村政权中，农村基层干部既当“运动员”又当“裁判员”，特别是一些农村“一把手”集决策权、执行权和监督权于一身，成为说一不二的“家长式”领导，同级职能部门对他们的监督也无从谈起。有的农村“一把手”是村长又是书记，是校长也是书记，是厂长也是书记，负责财务的出纳和会计也是由“一把手”任人唯亲“精心”安排的，这种横向监督也就成了“水中月”“镜中花”。农村“一把手”掌握着农村的资源支配权和人事任免权，在农村一手遮天，下属对“一把手”唯恐讨好不上，又何谈横向监督。最后，上级监督的缺失导致农村基层干部“微腐败”。上级监督是自上而下的纵向监督方式，相较于前两种监督，它理应是最为有效的监督形式。但令人遗憾的是，这种监督方式在农村也不同程度地缺失。几乎所有发生在精准扶贫中农村基层干部“微腐败”的案例都普遍存在着上级监督缺失的问题。监督不到位的直接后果是农村基层干部“微腐败”大行其道，农民的切身利益大受其害。endprint

三、农村基层干部“微腐败”的治理路径

（一）增强农村基层干部的纪律意识

意识是行动的先导，只有意识到位，才会有行动上的自觉。增强农村基层干部的纪律意识，摆在首位的是开展思想政治教育工作。进行思想政治教育，就要在基层开展形式多样的学习活动，通过参加学习班、不定期的培训、定期的进修等途径，让农村基层干部把党的纪律和政治规矩融入经常性的学习教育之中，让其认真学习党章党纪及相关的法律法规，让其牢记什么事可为、什么事不可为，从而牢固树立守纪律、讲规矩的纪律意识。要系统学习《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》，重点学习《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》，严格按照其上的五章29条认真履职尽责。通过各种形式和内容的教育活动让农村基层干部常怀对于纪律的敬畏之心，心存敬畏才能自觉遵纪守规。要充分发挥好县委党校作为培训农村基层干部基地的重要作用。毋庸讳言，虽然中央党校和省委党校在教育党员干部方面起到了不可替代的积极作用，但是，农村基层干部很少能够利用这些较高规格的平台接受政治教育。相对于中央及省市党校，县乡镇基层党校无论是软件还是硬件都显得比较薄弱，而这恰恰成为制约其对农村基层干部进行政治教育的瓶颈。必须通过加大教育投资、开展专家巡回讲座等办法充分发挥县委党校的作用。要建立健全农村基层干部轮训制度与机制，从制度上严格要求农村基层干部参训，并将其纳入干部考核指标当中，作为选拔、连任、升迁、提拔的重要依据。同时，借鉴西方发达国家关于基层公务员教育培训的先进经验，并与我国基层具体实际相结合，摸索出一套切实可行的农村基层干部教育培训模式。

（二）完善农村基层干部管理制度

农村基层干部“微腐败”之所以易发、多发，与农村基层干部管理制度的不完善和落实不到位有着千丝万缕的联系。在长期的基层管理实践中，党和国家摸索出了不少卓有成效的针对农村基层干部的管理制度，比如基层行政审批制度、基层财务管理制度、基层政务公开制度、基层岗位职责制度和农村基层干部问责制度。几乎所有的农村基层干部“微腐败”，都与一些制度存在着漏洞或落实不到位有关。比如基层财务管理制度，一些农村基层干部特别是“一把手”把自己根本不懂财会的亲属安排进来为自己敛财提供方便，就是利用了基层财务管理制度的漏洞。堵住此漏洞就需要任人唯贤制度、政务公开制度和问责机制的协调配套。再比如政务公开制度，只有阳光行政才能让农村基层干部“微腐败”无处藏匿，但在农村，政务公开制度并没有落实好甚至根本没有落实。为了迎接上级的检查，迫不得已公开一些无关痛痒的事务性工作，而涉及到利益纠纷的政务则“躺在暗处”，搞“上有政策，下有对策”。有的甚至公然违背党的政务公开制度，比如前述刘洪权案件之所以发生，就是因为没有公开救灾款的存在、有没有发放以及发放给了谁。所以，要查补已有制度的漏洞，比如完善财务审批与监督制度，堵住漏洞，把农村基层干部“微腐败”之路堵死。要尽早把新的有效制度建构起来，推广下去，比如近年来在反腐败实践中摸索出来的基层巡查制度、民生监督组执纪检查制度、村监会和居监会制度，都是行之有效的，应该“试点”后全面推广。同时要协同各项农村基层干部管理制度，让其一环扣一环，形成缺少任何一环农村基层干部都无法“微腐败”的多层次、闭环式的农村基层干部“微腐败”预防制度体系。

（三）强化对农村基层干部的执纪监督

农村基层干部的权力不受监督必然导致“微腐败”，所以，治理农村基层干部“微腐败”必须强化执纪监督，把执纪监督落到实处。首先，强化农民对农村基层干部的执纪监督。鉴于目前农民不愿、不敢、不能监督的困境，党和国家要改进和完善维权制度、信访制度、实名举报免责制度，给农民提供多条畅通无阻而又无后顾之忧的监督途径。同时，上级纪检等职能部门针对农民的举报要做到有回应、有追踪、有查处，从而充分发挥农民这一监督主体的积极性和主动性。对于对举报人打击报复的农村基层干部要从严从重处罚。其次，强化同级职能部门特别是纪检部门对农村基层干部的执纪监督。“要解决‘一把手权力过于集中的问题，必须对权力进行科学合理的配置。”[13]要通过权力分解、科学配置、定期轮岗等途径解决农村“一把手”权力过分集中而不受监督的问题。要切实落实主体责任和监督责任，有权必有责，用权受监督，各级基层党组织要起到领导主体责任，基层各级纪检部门要起到监督责任，形成决策权、执行权和监督权相互制约的机制。要切实落实政务公开制度，对于精准扶贫中的政务必须严格落实公示制度，否则就对农村“一把手”执纪问责。最后，强化上级职能部门对农村基层干部的执纪监督。相较于前两者监督，上级的监督应该说更有效也更有威慑力。强化上级监督关键是把监督落到实处，而不是形式大于内容、敷衍了事，要在“认真”甚至“较真”上下功夫，一竿子到底，打通执纪监督“最后一公里”。地方各级纪检部门要效仿中央巡视的办法，巡视农村，巡视中要善于“牵牛鼻子”，抓重点领域和重点问题。对于涉及精准扶贫和农民切身利益的事务重点查，对于扶贫开发的重点区域重点查，对于农民举报比较集中的事务重点查，对于涉及人事、财务、物资和项目的事务重点查，对于农村基层干部尤其是“一把手”重点查，以“紧緊看住和管好用好扶贫、低保、棚改、医保资金等群众的‘生存钱‘救命钱，使惠民资金和项目真正发挥效用”。[14]

综上所述，虽然农村基层干部“微腐败”同“老虎式”腐败有着诸多区别，但它们的本质是一样的，所导致的后果同样不容小觑。它涉及民生、关乎民心，直接关系到党的执政根基和全面建成小康社会目标的实现。农村基层干部“微腐败”后果不“微”，应成为党、国家和社会的共识。要在此共识的基础上认真研究当代中国农村基层干部“微腐败”的生成机理，并有针对性地提出治理的对策。治理农村基层干部“微腐败”不是为了惩治几个“微腐败”分子，其终极目的在于把精准扶贫落到实处，最大程度地实现和发展农民的切身利益。

注释：

① 此案例由中央纪委宣传部、中央电视台联合制作的大型电视专题片《永远在路上》（2016年10月）权威发布和真实披露。详见大型电视专题片《永远在路上》第六集《拍蝇惩贪》[EB/OL].http：//v.ccdi.gov.cn/2016/10/23/VIDEbpucQUEO6UomyZnTU6HJ161023.shtml，2016-10-23.

参考文献：

[1]习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[N].人民日报，2016-05-03.

[2]王岐山.推动全面从严治党向纵深发展以优异成绩迎接党的十九大召开[N].人民日报，2017-01-20.

[3]马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995∶187.

[4]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，2014∶47.

[5]基层“微腐败”典型案例剖析[M].北京：中国方正出版社，2016∶1.

[6]习近平.科学统筹突出重点对准焦距让人民对改革有更多获得感[N].人民日报，2015-02-28.

[7]董瑛.反腐败“压倒性胜利”应致力于“人民更有获得感”[J].甘肃社会科学，2016（6）.

[8]马华，王晓宾.就职宣誓：国家治理现代化的构建[J].政治学研究，2016（6）.

[9]王寿林.权力制约与监督研究[M].北京：中共中央党校出版社，2007∶65.

[10]王岐山.全面从严治党承载起党在新时代的使命[N].人民日报，2016-11-08.

[11]彭定光，周师.论马克思的权力异化观[J].伦理学研究，2015（4）.

[12]费孝通.乡土中国[M].北京：三联书店，2013∶30.

[13]黄百炼.预防“一把手”腐败的若干思考[J].广州大学学报（社会科学版），2006（10）.

[14]李克强.保持廉洁本色勤勉尽责干事推动政府系统党风廉政建设和反腐败工作向纵深发展[N].人民日报，2017-03-22.

【责任编辑：闫生金】endprint