“吉登斯悖论”下我国生态型政府建设研究

刘秋生+樊震超+陈翔+张同建

摘 要：当前，我国环境保护和生态治理依然面临着危机。在“吉登斯悖论”下，我国地方政府在生态职责上存在的不做为值得重视。生态型政府建设是政府职能转变的重要方向。我国生态型政府建设目前尚处于起步阶段，需要在多个方向深化和扩展，同时要处理好与生态公民养成、生态市场培育、城镇化建设、生态企业成长之间的关系。在我国生态型政府建设中，“邻避效应”治理是一个关键性的要点。我国生态型政府建设既要坚持社会主义道路，也要借鉴西方国家的成熟经验。

关键词：生态型政府；“吉登斯悖论”；邻避效应；生态公民；代际公平

中图分类号：D616文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）01-0015-07

一、“吉登斯悖论”下我国生态危机现状及治理困境

2007年，时任国家环保局副局长潘岳在我国经济连续五年两位数增幅的前提下曾发出这样的“盛世危言”：“中国单位产值的能耗是日本的7倍、是美国的6倍，甚至是印度的2.8倍；单位产值的排污量是世界平均水平的十余倍，劳动效率仅为发达国家的几十分之一；我们三分之一的国土已经被酸雨污染，五分之二的水系已经成为劣质水系，3亿农民喝不到安全水，4亿城市居民呼吸着污浊的空气，1500万人患上了支气管炎，……，如果中国经济总量再翻两番，污染负荷还要增加四至五倍。”

十年过去了，我国的环境污染在一定程度上得到了治理，但根本性的污染问题依然没有解决，生态危机依旧在发酵。目前，我国生态环境存在如下显著的问题：一是土地沙漠化加快，影响到4亿人的正常生活；二是土地退化明显，水土流失达367万平方公里，每年造成经济损失100亿元；三是生物多样性遭到严重破坏，15%～20%的动植物受到威胁，远高于世界平均水平；四是环境污染愈益严重，其中，空气污染和水污染近乎失控；五是水资源严重短缺，仅为世界人均用水的28%。

在当代中国社会，稍有知觉的人都理解生态保护的重要性，都感知到生态灾害给自身生活带来了程度不等的侵害，都知道生态危机已经威胁到人类的生存。同样，在当代中国社会，每一层级的政府机构都意识到环境保护的价值，都认识到生态保护已经刻不容缓，都知道生态危机可能演变为社会政治危机。然而，在很多公民眼里，生态保护是他人的事情，生态危机还很遥远，至少在二三代内不会演化为无可挽回的灾难，甚至认为自己一时的放纵不会带来严重的后果，很少有公民能够严格约束自己的非生态行为。同样，在当代中国社会，许多地方政府在“生态至上”的幌子下仍然偏执于经济效益，忽略了生态效益，至少未能将经济效益和生态效益并重。许多官员为追求政绩，大搞“面子工程”，以各种蛊惑性的华丽词藻来遮掩生态损害的代价。

在不否认生态环境保护取得卓越成就的前提下，就生态危机的严峻性和生态文明建设的预期目标而言，这就是我国当前生态环境保护实施的现状，亦即“吉登斯悖论”在中国的表现形式。

2009年，生态经济学家安东尼·吉登斯在所著的《气候变化的政治》一书中提出了“吉登斯悖论（Giddens Paradox）”，是指，尽管几乎所有的人都能直接、具体、可见地感知全球变暖给人类社会和日常生活所带来的危害，但是，无论这种灾害的前景多么可怕，绝大部分人依然会袖手旁观，我行我素[1]。吉登斯断言：“我们目前身处一个生态破坏、贫困、全面战争和极权政治的高风险社会，我们生活于其中的世界是一个可怕而危险的世界。”

可见，在“吉登斯悖论”下，对于我国生态保护而言，不仅存在着公民行为失调，也存在着政府行为失调，这与我国社会主义建设的宗旨相违背。马克思和恩格斯早就指出：“不以伟大的自然规律为依据的人类计划，只会带来灾难。”习近平同志指出：“良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”因此，生态治理是我国社会主义建设事业中一项永不褪色的主题，其中，生态型政府建设是克服“吉登斯悖论”的必由之路。

二、生态型政府建设研究的兴起及其在我国的演进发展

在与生态灾害的抗争中，人们愈加意识到政府的作用，对政府提出了新的期望，促进了生态型政府时代的到来[2]。在现代社会，环境污染日益严重、生态危机日见频繁，传统型政府的管制模式越来越难以奏效。为了实现人与自然的和谐，当代政府要自觉地适应环境的变化并进行管理创新。当前，由生态危机所引起的种种问题愈加复杂，很难完全依靠市场调节和科技进步来解决，需要政府整合各种社会资源、协调各方利益、优化公共政策、履行公共职能，才能得到妥善解决。

1947年，哈佛大学教授约翰·M高斯在《政府生态学》一文中强调：“政府组织与行政行为必须考虑到对生态环境的影响，考虑到生态环境的因素。”夏威夷大学里格斯在高斯研究的基础上，认为行政生态学是研究自然、人类文化环境与公共政策及运行之间的相互影响的科学。1961年，里格斯出版了《生态公共行政学》，标志着生态行政学的诞生。1968年，美国生态学家R卡逊在《寂静的春天》中指出，如果政府忽略环境成本来计算经济的增长，生态环境势必沦为政府“业绩”的牺牲品。

随后，国际组织也关注到了生态型政府建设的必要性。1972年6月，《联合国人类环境会议宣言》指出：“保护和改善人类环境，不仅是各国人民的迫切愿望，也是各国政府的责任。”《人类地球宣言》指出：“各类地方政府和全国政府，对在他们管辖范围内的大规模环境政策和行动，将承担最大的责任。”

在西方绿色运动中，社会公众发挥了巨大的作用。20世纪60年代末，欧美等发达国家相继爆发声势浩大的公民自发性抗议活动，目的在于迫使政府将民众所信奉的生态价值观落实到社会的各个方向，从此拉开了西方生态政治运动的序幕。在随后的几十年中，生态政治运动由单一化目标向多元化目标发展。科尔曼通过对欧美生态政治运动历程的总结，在本世纪初提出了生态政治的十大价值观：生态、社会正义、基层民主、非暴力、权力下放、社群为本的经济、女性主义、尊重多样性、個人与全球责任、可持续发展[3]。1970年4月22日，美国爆发了规模宏大的群众运动，呼吁环境保护和生态建设，这一天被国际社会定为“地球日”。endprint

上世纪末，生态型政府实践在西方国家相继开展。1990年，加拿大颁布了《绿色政府计划》，意图“通过环境管理中的领导来绿化政府”。随后，美国、英国等西方国家开始实施“绿色政府”建设。

生态型政府是当代政府改革的一种新理念、新范式和新目标，在本质上揭示和反映了政府与自然生态环境之间的内在关系。生态型政府理论是在经济发展与自然环境之间冲突日益加剧、贫富差距日渐增大、世界政治局面动荡不安的背景下应运而生的，是以民为本的科学发展观在政府行政体制内的具体体现[4]。

本世纪以来，除了欧美发达国家，亚非拉美发展中国家也都普遍兴起了“地方环保主义（local environmentalism）”浪潮，强调地方政府、社区、个人在生态环境保护中的积极作用。在这种大潮的感召下，我国生态型政府理论与实践均得到了演进和发展。

我国法律法规在不同程度不同层次上规定了各级政府在生态保护上的责任。《中华人民共和国宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。现代政府有责任和义务去保护和改善人民所生活和居住的生态环境。”《中华人民共和国环境保护法》更是明确指出，保护生态环境是各级人民政府的一项基本任务。

2004年，时任中国行政管理学会副会长的高小平在《中国行政管理》上发表《落实科学发展观，加强生态行政管理》一文，在我国第一次从政府生态职能的视角探讨了生态型政府建设的问题。高小平（2004）指出，我国行政管理必须从向自然界索取资源的传统模式向人与自然和谐的现代模式转变，建设生态型政府[5]。接着，2006年，黄爱宝在《南京社会科学》上第一次完整地提出了“生态政府”的概念，认为，生态型政府就是致力于追求人与自然和谐的政府，或者是以保护与恢复自然生态平衡为根本目标与基本职能的政府[6]。黄爱宝（2008）认为，政府可以代表国家制定正式的环保政策和法规，政府才能建立起与市场经济相适应的宏观环境保护协调机制，只有政府才能发挥出主导性的政策引导、法规规范、道德示范的作用，因此，政府是生态保护的主导力量。这个时候，正值我国经济发展与生态恶化双重升高的关口[7]。

我国生态型政府建设的必要性和紧迫性很快得到很多研究者的共鸣。田千山（2011）认为，实践证明，在中国社会，仅依靠传统的市场经济制度不可能实现生态经济的发展模式，因为生态经济是一个系统工程，需要权威政府机构来领导和协调，因此，从一定程度看，生态经济是一种政府经济[8]。我国在政治体制上与西方国家不同，生态型政府的内涵必然有所差异，但是，政府对于生态治理这一目标是相通的。莫光财、钟发滔（2008）认为，生态型政府就是按照统筹人与自然全面、协调、可持续发展的要求，遵循生态规律和经济规律，依法行使对生态环境的管理权力、全面确立加强生态建设、维持生态平衡、保护生态安全的职能，并实施综合管理的行政行为的政府[9]。姚志友、刘祖云（2008）认为，生态型政府是以生态文明为导向，以经济发展和环境友好为目标，在政府管理价值、管理规则、管理对象都转向“生态型”或遵从“生态化”的政府治理模式[10]。朱和磊、胡[XC赟.TIF]（2008）认为，生态型政府是在环境保护的前提下，实现经济与生态和谐及可持续发展的政府[11]。黄爱宝（2008）认为，生态型政府是指这样的政府：将人与自然的自然性和谐作为基本理念、遵循自然生态规律、将促进自然生态系统的平衡作为基本目标，并将这种理念和目标渗透到政府制度与行为等方面[12]。

尽管各种定义对生态型政府内涵的描述并不完全一致，但都涵盖了一条基本的思想，即政府只有行使生态保护的职能，才能成为名副其实的生态型政府。生态型政府不仅关注经济发展，也关注生态保护，实现生态与经济的和谐与统一。生态型政府生态治理的职能是多方面的。金菊、洪富艳（2009）认为，生态型政府的目标是既要实现政府对社会公共事务管理的生态化，也要实现政府对内部事务管理的生态化，又要实现公务行为的生态化[13]。徐凌（2017）认为，生态型政府的生态道义责任主要包括四个方面：一是责任赋予机制，体现为宪法、组织法、行政法中关于政府生态责任的法律规范；二是责任履行机制，依据法律规定的程序和方式来确保政府生态责任的实现；三是责任追究机制，由责任追究主体依据相关法律来追究政府及公务员的违法责任；四是责任评估机制，由评估主体依据合法性和合理性的价值标准来衡量政府生态责任的落实情况[14]。田千山（2011）认为，生态型政府需要致力于实现政府目标、法律、政策、职能、体制、机制、文化等方面的生态化，其政策输出要从生态效益出发，或者兼顾生态效益与经济效益，而不能单纯从经济效益出发[8]。

由于制度差异和国情区别，我国生态型政府又具有一些特殊的生态治理职能。李娜、钟荣桂（2016）研究了生态型政府对深度城镇化建设的影响，认为生态型政府是现代城镇化建设的保障[15]。目前，我国许多政府机构并不具备生态型政府的功能，并不属于生态型政府的范畴。中国目前面临着一个生态困局：对生态危机具有切肤之痛，但却感到手足无措，其中，政府监管职能的缺位是一个重要原因。许多地方政府片面追求经济增长，政府官员将GDP奉若神明，政企不分，加剧了市场机制对环境的破坏作用[16]。尽管几乎所有的人都知道经济无序发展会对环境带来巨大的破坏，进而引发气候问题，但在我国，很少有地方政府以牺牲经济来换取环境保护[17]。在某种意义上说，中国目前面临的环境危机很多是由于政府管理的缺位和错位造成的，症结在于政府管理的失效与落伍[18]。总体而言，我国缺乏一个系统的关于如何确保政府生态责任追究与落实的“理念-制度-运行机制”一体化设计，阻碍了政府生态责任的现实转化[14]。

可見，我国生态型政府建设依然存在着重重障碍，任重道远。许多政府机构在经济思维和生态理念上过于狭隘，远不具备生态型政府的基本行政素质和文化素质。endprint

生态型政府是一种目标，不能守株待兔式地等待，需要积极探索与进取。黄爱宝（2007）研究了生态型政府构建与生态公民养成之间的互动方式，认为生态型政府建设离不开生态公民养成的支持[19]。同时，他（2007）也探讨了生态型政府构建与生态市场培育之间的互动关系，认为这一互动关系是生态型政府建设的前沿问题[20]。徐凌（2016）探讨了契约式生态型政府的建设思路，提出了“理念——建构路径——流程与制度设计”的一体化建构路径[21]。应当强调指出的是，在我国，随着社会公众环保意识的觉醒，环境问题已经不是单一的经济问题，而正向社会问题演变。如果不加以有效解决，就有可能成为危害社会和谐的社会危机。这种危机如果持续下去，假以时日，有可能全面颠覆中国几十年改革所获得的成果，演变成爆炸性的社会政治问题。

三、我国生态型政府建设的路径思考

生态型政府建设是我国行政改革的一个基本方向，是完善政府职能的一个重要目标。我国生态型政府建设，既要汲取西方国家的经验，又要扣紧中国国情，走出一条适合自身发展的特色之路。目前，我国生态型政府建设尚处于萌芽阶段。一 方面，需要完善各种内在要素，另一方面，需要协调好各种必要的关系。

1.我国生态型政府内在要素完善的方向。我国生态型政府建设的基本问题是完善生态型政府的内在要素，包括培育生态公民、处理好代际公平、构建政府道德契约、优化生态补偿、加强行政文化建设、培育生态型公共产品、构建政府问责体系、借鉴西方国家经验等。

第一，注重生态公民的培育。公民属于政府与社会关系范畴中的社会领域。生态公民，是指能够将人与自然的和谐作为核心理念和行为目标，依法享有生态环境权利和承担生态环境义务的公民。生态公民的基本特征是，具有较高的生态伦理意识，具有一定的生态科学知识，能够自觉地维护生态环境权利，自觉地承担生态环境义务，且积极地参与生态环境事务。在中国当前的生态治理环境中，生态公民的养成不是一个自在的过程。政府不应安居于统治或管理的地位，应将生态公民的培育作为自己的责任。

第二，处理好生态资源配置的代际公平问题。根据罗尔斯的思想，代际公平是指现世代生活的人与未来世代将要出生的人之间的生存公平，在实质上是指人类的利益和负担在现在和未来之间的分配正义问题。罗尔斯认为，在原始状态下的人，大都具有理性反思、并选择平衡原则的能力，同时也愿意选择一个正义储存原则，以适应与各个世代发展水平相一致的积累率。罗尔斯认为，原始状态下的人处于一种无知之幕之中，能够确保各代人平等参与，赋予未来世代人以权利和尊严，同时限制当代人的利己选择。生态型政府是代际公平的倡导者、实施者和维护者，需要制定和执行合理的政策，以确保生态资源在各代之间合理开发和利用[9]。

第三，构建生态型政府的道德契约。生态型政府道德契约体现于政府生态道义的内容界定与责任追究，在整个政府契约体系中处于最高层位。道德契约的主要目标是对政府生态道义与责任的锁定。“理性生态人”行政价值观的建构是道德契约的维度之一，是对“理性经济人”假设和长远生态决策机制的一种整合。在我国，可以立足于人民代表大会制度，通过契约方式来锁定政府的生态责任。由于一切责任和义务都要落实到具体责任人员，因此，在生态型政府建设中，相关官员必须给予明确的责任落实，才能充分保证责任追究的成效。所以，政府生态责任的落实在现实中还需要进一步细化为具体的岗位责任[14]。

第四，优化生态补偿机制。生态补偿的基本原则是“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁污染谁付费”，同时，还需要综合利用各种经济、行政、法律手段来调整各类利益主体之间的关系。科斯定理是生态补偿的理论基础，需要明确界定生态资源权力的主体和范围，对于正外部性行为给予补偿，对于负外部性行为给予惩罚。目前，我国仅存在一些地方性的生态补偿制度，缺乏国家层面的生态补偿法律法规。对此，应加紧补齐“短板”。

第五，加强生态型政府行政文化建设。行政文化是关于行政系统的价值观念，以及由此决定的行政组织及成员所具有的行为模式。行政文化的核心是积淀在行政人员心理结构中的态度、行为取向、思维模式和价值理念。行政文化受到历史、地理、环境、社会等因素的影响，其中，社会因素的影响尤为突出。生态型政府行政文化的构建，不仅要求政府具有生态优先的价值准则，而且要把生态治理纳入到政府制度建设的规制之中。生态行政价值观是指人类在深刻反思和内省的基础上，超越传统的发展理念和实用主义哲学，从“反自然”文化向人与自然和谐文化的转变[22]。

第六，加强生态型公共产品的培育。随着生态与资源之间矛盾的日益尖锐，生态型公共产品服务正成为民众的公共诉求，同时与政府生态型公共产品供给之间存在着较大的缺口。近年来，生态型产品供给的不足已经成为滋生群体事件的诱因之一。生态型产品的无差异提供是生态型政府的职责之一。生态公共产品是指具有非排他性和非竞争性、且与生态密切相关的自然、物质和制度型公共产品。生态公共产品分为自然型、物质型和制度型三种类型，自然型包括清新的空气、清洁的水源、优质土壤、森林等。物质型包括污水处理、垃圾回收、污染处理设施等。制度型包括环境法律法规和生态保护制度等[23]。

第七，注重生态型政府的问责体系建设。政府生态问责制度，是指在现代政治体制下，由特定的国家机关依照法定程序和法定权限，对政府机构及行政人员在履行生态保护职责上的不当行为进行责任追究的法律制度。目前，我国政府生态问责立法缺乏权威性，问责制度比较零散，同时，问责体系也不规范。许多地方政府虽然设置了问责形式，但缺乏统一的标准、流程、处置措施，直接影响到问责的公平性和社会公众的满意度。近年来，我国政府提出了“对生态环境损害终身追责”的治理理念，追溯期限绝对延长，不仅具有巨大的警示和震撼作用，也符合环境问责的科学性。

第八，借鉴西方国家生态型政府建设的经验。尽管我国政治制度和经济体制与西方国家存在着差异，但在生态型政府建设方面，仍可以积极借鉴西方国家的先进经验。美国生态型政府建设的基本特征是在“理性经济人”指导下利用市场经济来调节人们的生态保护行为，重视税收手段在环境保护中的作用，把生态补偿作为生态保护的重要手段，同时发挥绿色采购的功能。德国生态型政府建设的基本特征是在“网络治理理论”的指导下利用各种社会力量实现生态保护的全民化，重视生态公民的培养、加强与各种非政府型生态组织的合作、并注重生态企业的培育。日本生态型政府建设的基本特征是在“依法治國”理念的指导下，依靠法律权威强制推行“环境立国”战略，注重环境保护法律的制定、增强环境保护法律制定的连续性、并确保环境保护法律的可实施性[24]。endprint