土壤污染修复责任的实现困境与制度完善

刘 欣

昆明理工大学法学院，云南 昆明 650500

近年来，“镉米”“毒西瓜”“重金属超标蔬菜”、常州“毒地”等事件的潜伏和暴露引起社会的广泛关注和热议，土壤环境污染已经成为我国的重大社会问题，对生态安全、食品安全和人体健康构成严重威胁。土壤属于难以再生资源，关系民生和美丽中国建设，针对日趋严重的土壤环境污染，对污染地块进行修复是现实的迫切要求。然而，我国土壤修复责任实现中还面临很多问题。本文将结合我国土壤污染修复实际情况，分析土壤修复责任实现中面临的主要问题及法制成因，并对污地修复法律责任的实现提出一些建议。

一、污地修复责任实现的主要困境

目前中国土壤污染修复还处于起步阶段，指导性规定较多，实践中可操作性不强。土壤修复面临治理责任主体不明，主体间责任大小难以界分，法律责任的实现无法保障等问题。具体表现在：

(一)污地修复法律责任主体认定难

在污地修复中，认定法律责任主体是首要问题。但是，在我国现行法律制度中，有关土壤污染治理修复责任主体的规定并不明确、详尽。我国土壤环境类型多样、污染特征各异、土地使用权频繁更迭，责任主体的认定涉及广泛的经济、社会和历史问题。这些因素致使土壤修复的责任主体认定十分困难。

土壤污染具有累积性、外延性、难可逆性和隐蔽性等特征，污地的产生是各种有毒、有害物质在土壤环境中长期累积的结果。同时，对污染场地的发现具有滞后性。就常州毒地事件而言，毒地被曝光时，涉案企业均已搬离污染场地，土地所有权已归属国土储备中心。根据规定，依法转让的土地，治理修复的法律责任主体是受让人。这一污染案例中，难以用传统的“谁污染，谁治理”的原则去追究责任人，涉事企业之间，企业与政府之间多方利益主体的存在使得责任主体难以认定，造成治理修复责任的相互推诿，土壤污染问题迟迟难以解决。

(二)污地修复法律责任大小界定难

根据《环境保护法》第16条规定，地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。由此可见，政府有治理修复环境的责任。《侵权责任法》第67条规定，污染行为人内部的责任分配应根据各自责任大小承担按份责任。土壤污染行为人只对土壤污染防治法律颁布实施后发生的土壤污染，承担治理修复责任。污地修复责任实现中，相关责任人适用严格责任原则、有限度的溯及既往原则。这些原则在一定程度上对污地修复责任大小进行了规定，但是作为原则性的规定没有明确政府责任的具体类型及适用情形，因而在具体环境修复实践中，缺乏可操作性。

当前我国环境保护法的相关规定表现出重污染预防、轻环境修复的现象。环境修复标准缺失，使得在环境治理修复实践中无标准可循。土壤污染到合种程度需要治理修复？如何设定修复的目标值？如何开展污地修复验收？这些现实问题的解答需要土壤环境修复标准的确定。标准的缺失致使污地修复过程中多方利益主体对污染场地所负的责任大小难以准确界定。

(三)污地修复法律责任实现无保障

我国的《环境保护法》和其他环境单行法没有明确规定环境修复的责任，土壤污染治理修复的行政管理体制机制也并不完善。土壤环境治理涉及国土、环保、农业、住建等多个部门，各部门间职权分散，缺乏协调联动的约束机制和制度保障，土壤环境修复发展的环境监管能力不足。土壤修复责任实现中的立法缺失，以致相关部门对其不够重视，污染场地出现后无人治理、无人担责和无人问津的情形屡见不鲜。

由于社会历史原因，污染地块法律责任主体难以认定，土壤环境污染具有潜伏期长、隐蔽难以发现等特点，我国修复资金的主要模式是政府性资金，政府性资金是“污染者付费”失灵在土壤修复问题上的必要补充。政府性资金来源单一，缺乏社会资金投入，加大了政府的财政压力，不利于环境修复的长期发展。此外，由于没有完善的资金管理体系，对土壤污染责任人的追责功能缺失，往往造成“企业行为，政府买单”的情形。目前我国土壤污染面积大、数量多，但修复资金有限。有限的修复资金与不断增长的污染场地之间的矛盾成为目前我国污地修复的主要障碍。

二、污地修复责任实现困境的法制成因

(一)立法不健全

我国缺乏一部专门治理土壤污染的法律规范。目前我国并没有一部专门针对土壤污染防治的专项立法，有关的法律规定散见于一些法律条文和政策性文件中，如《环境保护法》《水土保持法》《土地管理法》等，上述法律条文对污地修复只是做一些笼统的原则性规定，缺乏实践操作性，无法作为行为的具体指引，最终成为“纸上的法律”。

面对日趋严峻的土壤污染，国务院2016年5月发布的《土壤污染防治行动计划》，简称“土十条”。提出开展污染环境的治理与修复，改善区域土壤环境质量。《土十条》作为我国土壤污染防治工作的政策，对土壤治理修复和土壤环境保护问题做出了规定，这些规定为完善土壤修复法律责任制度指明了方向。但是，由国务院出台的《土十条》并不属于立法，无法为土壤环境修复提供强有力的法律支持。

(二)资金无保障

目前我国被污染土壤面积大、数量多，但土壤修复资金有限。我国现行立法对环境修复费用的来源没有具体明确的规定，造成环境修复过程中修复费用的来源存在困难。土壤修复所需要的资金巨大，高昂的修复成本通常是单个社会主体难以承受的。目前我国土壤修复资金以政府性基金为主，没有广泛引入社会资金，不利于土壤修复行业可持续发展。据保守推断，我国目前至少有10万处污染场地。资金短缺使得土壤修复责任的履行难以落到实处。

(三)执法无标准

我国缺乏科学的土壤污染防治标准。当前我国在土壤环境方面虽已制定了若干标准和技术导则，但也面临着标准范围单一、数值陈旧、缺乏强制性和定位不清等问题。当前施行的《土壤环境监测技术规范》《土壤环境质量标准》等颁布的时间过久，随着社会经济的发展，土壤污染出现新的类型，这些标准已经不能适应当前的需要。土壤环境修复标准的缺位，导致执法部门在土壤修复中无标准可循。

针对不同的土壤污染类型，应适合不同类型污染土壤修复监测、修复标准。目前，新《环境保护法》的施行、以及《土壤环境保护法》已列入人大立法计划，为新的土壤修复标准制度的制定提供了有利的契机，也为土壤环境保护和污染治理提供更好的法律保障。

三、污地修复法律责任实现的制度完善

当前，土壤污染已经成为继大气污染、水污染之后最受关注的环境问题。在新形势下，结合我国当前的经济、社会、环境和法治发展的新要求，保护土壤的健康环境是最大的民生。改善土壤环境质量，修复被污染土壤是当前环境保护的重中之重。

(一)完善土壤环境立法是首要前提

土壤污染修复作为一项新的法律制度，在土壤环境立法中占有重要位置。目前，我国正在制定《土壤环境保护法》，这为完善土壤环境立法提供了有利的契机。土壤环境立法应从我国土壤问题的基本国情和解决土壤问题的实际需求出发，据相关数据显示，全国土壤总超标率达16.1%，且以重金属污染为主；部分地区污染严重，历史遗留造成的污染场地不少，潜在的环境风险较大。为防止污染的进一步扩大及对污染场地的治理修复，必须完善土壤环境立法。

完善土壤环境立法，在法律上明确相关主体义务。在污地修复责任实现法律机制的建构中，责任主体认定是最为核心的问题。首先，能确定土壤污染责任主体的污地可采用污染者负担原则。当企业造成土壤环境损害时，根据“谁污染、谁治理”原则，污染企业有义务承担环境治理修复的责任。其次，不能确定土壤污染责任主体的地块，具有高潜力使用价值的场地可采用使用者负担原则。污染场地的开发使用者筹措或承担污地修复的主要费用。最后，无法确定土壤污染责任主体，土壤修复后作为公益用途的污染场地可由政府承担修复责任。

(二)建立修复基金制度是关键环节

我国现行立法对环境修复费用的来源没有具体明确的规定，造成修复过程中修复费用的来源存在困难。在土壤环境修复过程中建立污地修复基金制度是国际趋势，有利于缓解有限的修复资金和不断增长的污染场地之间的矛盾。

污地的产生是经济社会发展的产物，责任主体的环境行为具有一定的社会公益性和价值正当性。同时，生态环境的改善属于公共利益的范畴。因此，我们有必要根据我国的土壤污染现状，积极探索适合国情、可持续的土壤修复基金制度。建立多渠道的资金筹集机制，引入社会资本，扩大资金来源。通过立法明确基金来源和管理办法，为污染场地等环境的修复提供社会化的资金保障机制。

(三)完善环境标准制度是重要支撑

土壤污染修复的最终目标是恢复污染土壤的用途，消除对人与自然的威胁与危害。修复标准的缺乏，致使土壤修复实践中无标准可循。一些经过治理的污染场地依然不达标，含有高浓度的污染物，有的渗透至地下水并慢慢扩散，对周围群众的健康安全构成威胁。土壤修复的具体目标是由土壤环境标准确定。在土壤修复实践中有两种不同的模式。一是适用统一标准；二是基于不同土壤环境质量适用不同的标准。我国的土壤污染情况复杂，区域差异大，污染土壤修复尚处于起步阶段，适用统一标准缺乏针对性。土壤环境标准的建立应根据土壤类型分布的自然规律、利用途径差异，分别建立农业用地、工业用地、建设用地、自然土壤的环境质量标准体系。此外，鼓励地方政府根据当地土壤环境状况，制定严于国家标准的地方土壤环境标准和治理修复标准，以满足不同的土壤环境保护需求。

四、结语

土壤污染已经成为我国重大的社会问题，对污染土壤进行治理修复是在新形势下的必然选择。完善土壤污染修复法律制度的目的不仅在于修复受到污染的土壤环境，它还在于修复日渐恶化的人与自然、人与人的关系，为和谐社会的建立提供法律制度保障。环境修复是基础，防治污染是首要，对土壤环境的保护采取预防与治理相结合，才能从根本上改善我国目前土壤环境现状。